POLRI DALAM PUSARAN SEJARAH POLITIK KEKUASAAN (BAGIAN 3)

POLRI dalam Konteks Reformasi Indonesia

Administrasi kepolisian selalu menyangkut dua hal pokok, yaitu penampilan dari adminstrasi penugasan dalam lembaga polisi itu sendiri dan pengimplementasian kebijakan dan program yang berkaitan dengan kejahatan, kekacauan dan ketertiban publik (Crime, disorder and publik safety). Secara internal administratur polisi harus berfokus pada kelangsungan organisasinya dan secara eksternal harus memahami masyarakatnya. Polisi harus bekerja secara efisien dalam menjalankan tugasnya dan efektif dalam mencapai tujuannya. Dalam mencapai efisiensi dan kefektifan, administratur polisi harus mematuhi berbagai ketentuan hukum dan etika serta harus bisa mempertanggungjawabkan seluruh tindakan dan keputusannya.

Polisi dalam menjalan fungsi dan tugasnya tidak pernah berada dalam ruang hampa sosial-politik, tetapi selalu ada konteks dan sejarah yang melingkupinya. Oleh karena itu, dalam masyrakat yang demokratis, polisi sangat penting untuk menyadari dan mengetahui konteks sosial, legal dan kerangka politik dalam menjalankan tugasnya. Lingkungan dari polisi adalah sistem pemerintahan dan politik. Sangat penting untuk memahami sistem pemerintah dan politik suatu era untuk memahami dan menjelaskan perilaku, kinerja, dan organisasi kepolisian. Dalam sistem politik yang mengenal pemisahan kekuasaan antara legislatif, eksekutif dan yudikatif, maka polisi adalah bagian dari eksekutif.

Dalam berbagai literatur dinyatakan polisi sesungguhnya adalah organisasi yang merupakan pemangku sebagian tugas dari cabang kekuasaan eksekutif yang melaksanakan kebijakan pemerintah pada tingkat nasional dan lokal sebagai penegak hukum dari hukum yang telah dibuat oleh legislatif dan kemudian memintakan pertimbangannya kepada hakim di pengadilan (yudikatif). Polisi juga membuat kebijakan-kebijakan untuk menjalankan kebijakan pemerintah itu demi terciptanya keteraturan sosial dan ketertiban umum, melindungi warga dan harta bendanya dari gangguan tindakan kejahatan. Robert Peel menyatakan prinsip-prinsip dasar dari organisasi kepolisian adalah; polisi harus berada dibawah kontrol pemerintah, tugas utamanya adalah mencegah terjadinya kejahatan dan kekacauan. Keberhasilan polisi tergantung pada dukungan publik, organisasi polisi harus disusun berdasarkan organisasi militer , calon anggota kepolisian harus dipilih secara tepat dan dididik serta dilatih sesuai tugas-tugas kepolisian. Sebelum disahkan sebagai anggota polisi, seseorang harus menjalani tugas magang, kekuatan polisi harus menyebar menurut waktu dan wilayah, polisi hanya diizinkan mengunakan tindak kekerasan bila dipandang perlu.

Prof. Parsudi Suparlan menegaskan polisi sebagai pengemban tugas eksekutif adalah departemen pemerintahan yang didirikan untuk memilihara keteraturan dan ketertiban (dalam masyarakat), menegakan hukum, dan mendeteksi kejahatan serta mencegah terjadinya kejahatan. Dengan menyetir pandangan Richardson, Suparlan mengemukan bahwa fungsi utama dari polisi adalah memelihara keteraturan dan setiap saat siap memberikan pelayanan kepada masyarakat. Hal ini sesuai dengan pola-pola polisi di Amerika dan Inggris. Namun akiabt kian kompleksnya perkembangan masyarakat maka tugas polisi juga kian bertambah menjadi penegakan hukum dengan melakukan penangkapan, penyidikan guna menungkap bukti-bukti tentang terjadinya sebuah kejahatan.

Perkembangan tugas polisi yang luas mulai dari administrasi yang berhubungan dengan ketertiban publik, keteraturan lalu lintas, pendeteksian dan pencegahan tindak kejahatan, kontrol terhadapan kejahatan melalui patroli dan razia di berbagai tempat, bahkan melakukan penangkapan demi mengakan hukum, mengutamakan sistem hukum formal di atas hukum lainnya, bahkan keterlibatan dalam pengawasan politik. Dengan tugas yang luas seperti itu polisi dapat saja mudah tergelincir ke dalam prilaku yang kurang baik, diantaranya adalah korupsi dan atau menerima suap, berlaku sewenang-wenang, dan melakukan kekerasan yanng melampaui kewenangannya. Atas potensial peyimpangan itu maka muncul pertanyaan siapa yang dapat mengontrol polisi? Kerangka hukum adalah salah satu cara untuk mengontrol polisi.

Kemampuan jajaran POLRI bisa mengyesuaikan diri dengan perkembangan sistem politik serta tidak mudah terjerumus kedalam kesewenangan-wenangan itu dapat pula disimak dari kerangka hukum yang mengikatnya. Kerangka hukum itulah yang mendefiniskan apakah tindakan polisi terhadap bentuk kejahatan tertentu, dan apakah tindakan polisi terhadap keadaan tertentu. Dalam menjalankan fungsi dan tugasnya polisi juga diikat oleh hukum pidana dan hukum acara pidana yang ada. Dalam rangka penegakan hukum itu, tugas polisi selalu bertambah dan berubah sesuai dengan perkembagan hukum yang berhasil dibuat oleh legislatif.

Paling tidak dalam seluruh perjalan POLRI yang saat ini berusia 64 tahun telah ada empat UU yang mengatur fungsi dan tugas POLRI. UU Kepolisian pertama kali ada adalah UU No.13/1961. UU ini dalam pasal 3-nya menyatakan “Kepolisian Negara adalah Angkatan Bersenjata.” Sebagai Angkatan Bersenjata dalam pasal 18 dinyatakan “Kepolisian Negara dapat diikut-sertakan secara fisik didalam pertahanan dan ikut serta didalam pengalaman usaha pertahanan guna mencapai potensi maximal dari rakyat di dalam pertahanan total.” Sementara itu sebagai angkatan bersenjata Polisi dinyatakan sebagai “alat Negara penegak hukum yang terutama bertugas memelihara keamanan didalam negeri.” (pasal 1). Di sisi lain polisi sebagai “Kepolisian Negara dalam menjalankan tugasnya selalu menjunjung tinggi hak-hak azasi rakyat dan hukum Negara.” Meskipun sebagai angkatan bersejata, UU No.13/1961 menekankan perlunya menjujung tinggi hak-hak azasi rakyat.

Tugas-tugas kepolisian dalam UU No.13/1961 adalah
(1) a. memelihara ketertiban dan menjamin keamanan umum;
b. mencegah dan memberantas menjalarnya penyakit-penyakit masyarakat;
c. memelihara keselamatan Negara terhadap gangguan dari dalam;
d. memelihara keselamatan orang, benda dan masyarakat, termasuk memberi perlindungan dan pertolongan; dan
e. mengusahakan ketaatan warga-negara dan masyarakat terhadap peraturan-peraturan Negara;
(2) dalam bidang peradilan mengadakan penyelidikan atas kejahatan dan pelanggaran menurut ketentuan-ketentuan dalam undang-undang Hukum Acara Pidana dan lain-lain peraturan Negara;
(3) mengawasi aliran-aliran kepercayaan yang dapat membahayakan masyarakat dan Negara;
(4) melaksanakan tugas-tugas khusus lain yang diberikan kepadanya oleh suatu peraturan Negara.

Sesuai dengan UU ini, POLRI merupakan satu departemen mandiri yang disebut Departemen Kepolisian yang berada langsung di bawah Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi atas kepolisian (pasal 5 dan 6). Kepala Kepolisian sesuai dengan UU ini disebut Menteri Kepolisin Negara yang “memegang pimpinan penyelenggaraan tugas Kepolisian Negara, baik pencegahan (preventif) maupun pemberantasan (represif)”(Pasal 8). Menteri Kepolisian juga “menetapkan kebijaksanaan kepolisian, sesuai dengan politik Pemerintah umumnya dan politik keamanan nasional khususnya serta bertanggung jawab atas pelaksanaan tugas memelihara keamanan didalam negeri.” Selian itu menteri juga menjabat Kepala Kepolisian Negara yang “memegang pimpinan tehnis dan Komando Angkatan Kepolisian Negara.”

Sejalan dengan ketentuan UU 13/1961 ini POLRI disusun sebagai polisi yang sentralis. Hal itu tampak dalam Pasal 9 yang berbunyi (1) Kepolisian Negara merupakan satu kesatuan. (2) Pembagian wilayah Republik Indonesia dalam daerah-daerah wewenang Kepolisian disusun menurut keperluan pelaksanaan tugas Kepolisian Negara dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. (3) Pimpinan Kepolisian di daerah bertanggung jawab atas pimpinan serta pelaksanaan kebijaksanaan keamanan dan lain-lain tugas Kepolisian di daerahnya masing-masing dan langsung bertanggung jawab kepada penjabat Polisi yang menurut hierarchi ada di atasnya. Meski pun menganut sentralisasi, posisi kepala daerah tetap menjadi perhatian aparat kepolisin didaerah. Mengingat adanya wewenang Kepala Daerah yang memegang pimpinan kebijaksanaan politik polisionil dan koordinasi dinas- dinas vertikal di daerahnya maka Kepala Daerah dapat mempergunakan Kepolisian Negara yang ada dalam daerahnya untuk melaksanakan wewenangnya dengan memperhatikan hierarchi dalam Kepolisian Negara.

Sementara itu sebagai lembaga penegak hukum, berdasarkan UU No.13/1961 Polisi dalam rangka kepentingan penyidikan, terdapat beberapa wewenang polisi. Semua wewenang berikut ini berdasarkan ketentuan dalam UU Hukum Acara Pidana dan/atau lain peraturan Negara, dengan senantiasa mengindahkan norma-norma keagamaan, perikemanusiaan, kesopanan dan kesusilaan. Berdasarkan UU No. 13/1961 ini, maka wewenang Kepolisian Negara, sebagai berikut:

a. menerima pengaduan;
b. memeriksa tanda pengenalan;
c. mengambil sidik jari dan memotret seseorang;
d. menangkap orang;
e. mengggeledah badan;
f. menahan orang sementara;
g. memanggil orang untuk didengar dan diperiksa;
h. mendatangkan ahli;
i. menggeledah halaman, rumah, gudang, alat pengangkutan darat – laut dan – udara;
j. membeslah barang untuk dijadikan bukti; dan
k. mengambil tindakan-tindakan lain;

UU No. 13/1961 ini bertahan selama 40 tahun lamanya dan baru diubah di tahun 1997 yaitu melalui UU No.28/1997. Alasan pencabutan UU di tahun 1961 itu tertuang dalam menimbang poin a, yang berbunyi “bahwa Undang-undang Nomor 13 Tahun 1961 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kepolisian Negara sudah tidak sesuai lagi dengan pertumbuhan dan perkembangan hukum serta ketatanegaraan Republik Indonesia dan oleh karena itu perlu dicabut.” Sejak adanya UU No.28/1997 baru disadari bahwa fungsi dan tugas POLRI telah membeku sekian lama tanpa pembaharuan. Jadi tidak mengherankan jika ada pandangan bahwa selama Orde Baru, POLRI telah menjadi lembaga yang tidak bisa bergerak lincah sesuai perkembangan zaman. Atau bahwa ada yang menyatakan bahwa POLRI selama Orde Baru hanyalah lembaga pelengkap dalam ABRI. Sebagai akibatnya, POLRI tidak dapat maksimal menjadi lembaga penegak hukum dan pelayanan kepada masyarakat.

Dalam UU No.28/1997 ini dapat disimak karakter dan sifat dari lembaga POLRI. Hal ini tampak dalam fungsi dan tugas serta induk dan pengedali dari lembaga Kepolisian. Dalam UU ini lembga kepolisian berada dalam kendali Menteri Pertahanan Keamanan Republik Indonesia dan Panglima Angkatan Bersenjata Republik Indonesia. Karena berada dalam kendali dua instansi ABRI itu, maka tugas ”Kepolisian Negara Republik Indonesia bertujuan untuk menjamin tertib dan tegaknya hukum serta terbinanya ketenteraman masyarakat guna mewujudkan keamanan dan ketertiban masyarakat dalam rangka terpeliharanya keamanan dalam negeri, terselenggaranya fungsi pertahanan keamanan negara, dan tercapainya tujuan nasional dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia.” Dengan tugas seperti itu, maka “Fungsi kepolisian adalah salah satu fungsi pemerintahan negara di bidang penegakan hukum, perlindungan dan pelayanan masyarakat, serta pembimbingan masyarakat dalam rangka terjaminnya tertib dan tegaknya hukum serta terbinanya ketenteraman masyarakat guna terwujudnya keamanan dan ketertiban masyarakat.”

Dalam rangka menjalankan tugas dan fungsi itu, Kapolri sesunguhnya memiliki ruang kekuasaan yang sangat terbatas, karena berada dibawah tiga kendali. Kendali pertama adalah Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertingi (Pasal 8 ayat 1). Presiden dalam mengadalikan POLRI mengunakan dua tangan yaitu Menteri Hankam dan Panglima ABRI. Dalam pasal 9 UU ini tampak Kapolri dinyatakan memimpin Kepolisian Negara Republik Indonesia dan menyelenggarakan pimpinan teknis kepolisian, menetapkan kebijakan, serta pengendaliannya. Kapolri juga dinyatakan memimpin Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawab atas: (a) penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik Indonesia;b. penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Namun sayangnya dalam mengemban tugas dan tanggungjawab itu, Kepala Kepolisian Republik Indonesia harus menghadapi dua kekuasaan lain yaitu a. ayat (2) huruf a bertanggung jawab kepada Menteri; b. ayat (2) huruf b bertanggung jawab kepada Panglima. Setelah itu bagaimana tugas dan tanggungjawab itu dijalankan diatur oleh Menteri dan Panglima. (Pasal 8 samapi 10).

Seluruh ketentuan tersebut kemudian berubah ketika reformasi politik terjadi. Dalam era reformasi, UU No. 28 Tahun 1997 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia sudah tidak memadai dan perlu diganti untuk disesuaikan dengan pertumbuhan dan perkembangan hukum serta ketatanegaraan Republik Indonesia. Hal ini ditegaskan dalam bagian menimbang (g) UU No.2/2002. Perubahan itu di antaranya adalah ditegaskan dalam bagian menimbang huruf (b) yaitu: bahwa pemeliharaan keamanan dalam negeri melalui upaya penyelenggaraan fungsi kepolisian yang meliputi pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dilakukan oleh Kepolisian Negara Republik Indonesia selaku alat negara yang dibantu oleh masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia; (c) bahwa telah terjadi perubahan paradigma dalam sistem ketatanegaraan yang menegaskan pemisahan kelembagaan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan peran dan fungsi masing-masing. Dengan pertimbangan ini maka pemisahan POLRI dari TNI ditegaskan. Sejak diberlakukannya UU No.22/2002 jajaran POLRI tidak lagi angkatan bersejata sebagaimana dipahami selama ini.

Pemisahan POLRI dengan TNI ini sebelumnya didahuli oleh melalui penetapan MPR, yaitu TAP No. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dan TAP No. VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia. Sebagai lembaga negara yang independen, POLRI oleh UU No. 2/2002 ditegaskan menjalankan fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Dalam menjalankan fungsi itu POLRI dibantu oleh (a) kepolisian khusus; (b) penyidik pegawai negeri sipil; dan/atau (c) bentuk-bentuk pengamanan swakarsa. (pasal 3). Ada pun tujuan dari kerja POLRI adalah “bertujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang meliputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat, tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat, serta terbinanya ketenteraman masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia. (Pasal 4)

Dalam Pasal 5 juga ditegaskan (1) Kepolisian Negara Republik Indonesia merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka terpeliharanya keamanan dalam negeri. (2) Kepolisian Negara Republik Indonesia adalah Kepolisian Nasional yang merupakan satu kesatuan dalam melaksanakan peran sebagaimana imaksud dalam ayat (1). Artinya Polri seturut dengan UU ini adalah satu kesatuan utuh yang menganut sentralisasi dengan menyelenggarakan peran pemerintahan dalam menjaga kerteriban umum, pelayanan masyarakat dan sekaligus penegak hukum.

Sejak diberlakukannya UU N0. 2/2002, maka POLRI kembali secara tegas berada di bawah Presiden serta Kapolri bertanggungjawab kepada Presiden. Kapolri langsung menjadi penanggungjawab atas menetapkan, menyelenggarakan, dan mengendalikan kebijakan teknis kepolisian. Kapolri juga bertanggung jawab atas penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara, dan penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian Negara Republik Indonesia. (Pasal 8-9).

Meski pun POLRI langsung berada dibawah Presiden, terdapat ketentuan baru dalam UU No. 2/2002 ini yaitu dalam pengangkatan dan atau pemberhentian Kapolri. Untuk mengangkat dan atau memberhentikan seorang Kapolri, Presiden tidak bisa langsung melakukannya, melainkan harus melalui persetujuan DPR-RI. Kecuali dalam keadaan mendesak Presiden dapat memberhentikan sementara Kapolri dan mengangkat pelaksana tugas Kapolri dan selanjutnya dimintakan persetujuan DPR. UU ini juga mengaris secara tegas bahwa yang dapat diangkat menjadi Kapolri adalah Perwira Tinggi Kepolisian Negara Republik Indonesia yang masih aktif dengan memperhatikan jenjang kepangkatan dan karier. Presiden dan DPR tidak bisa lagi menunjuk Kapolri berasal dari luar POLRI atau purnawiran POLRI.

Sejalan dengan kemajuan itu UU No. 2/2002 juga menghadirkan Lembaga kepolisian nasional yang disebut dengan Komisi Kepolisian Nasional berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Komisi Kepolisian Nasional ini dibentuk dengan Keputusan Presiden. Tugas dari Komisi Kepolisian adalah (1) Komisi Kepolisian Nasional bertugas: a. membantu Presiden dalam menetapkan arah kebijakan Kepolisian Negara Republik Indonesia; dan b. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pengangkatan dan pemberhentian Kapolri. (2) Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Komisi Kepolisian Nasional berwenang untuk: (a) mengumpulkan dan menganalisis data sebagai bahan pemberian saran kepada Presiden yang berkaitan dengan anggaran Kepolisian Negara Republik Indonesia, pengembangan sumber daya manusia Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan engembangan sarana dan prasarana Kepolisian Negara Republik Indonesia; )b) memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden dalam upaya mewujudkan Kepolisian Negara Republik Indonesia yang profesional dan mandiri; dan (c) menerima saran dan keluhan dari masyarakat mengenai kinerja kepolisian dan menyampaikannya kepada Presiden.

Sejak UU No. 2 diberlakukan anggota POLRI berstatus sipil. Oleh karena itu, setiap anggota POLRI yang terjerat masalah hukum pidana proses penyelidikan, penyidikan dan pengadilannya dilakukan di Pengadilan umum. Dengan kata lain sejak adanya UU No. 2, status militer atau bagian dari angkatan bersenjata dari POLRI telah ditanggalkan, dengan demikian fungsi sosial-politik POLRI juga dihapuskan.

Advertisements

POLRI DALAM PUSARAN SEJARAH POLITIK KEKUASAAN (BAGIAN 2)

Polri di Era Orde Baru

POLRI berada di bawah Panglima ABRI terjadi di era Orde Baru. Era Orde baru adalah era yang banyak mengubah wajah POLRI. Era ini berlangsung sangat panjang yaitu hampir 32 tahun. Orde Baru dalam pandangan David Bourchier dan Vedi R. Hadis adalah satu sistem pemerintahan yang menekankan organisisme yang bertolak dari kepercayaan yang sangat penuh kepada ketertiban, harmoni dan hirarki. Penekanan pada tiga unsur itu bersumbu pada Soeharto sebagai pemimpin politik tertinggi. Dalam konsepsi organisisme itu bertumpu pada gagasan bhawa otoritas negara harus mencerminkan pola-pola keluarga tradisional dan masyarakat pedesaan yang tertib. Bentuk operasional dari paham ini adalah korporatisme negara yang didukung oleh militer dan anti partai politik. Dalam tataran pemikiran itu, dwifungsi militer dijadikan tulang pungung sisitem politik Orde Baru sebagai kekuatan kekeluargaan yang integral.

Era ini dimulai setelah pecah peristiwa G30S. Peristiwa G30S menjadi penghantar dari munculnya sistem politik baru di Indonesia. Sisitem Orde Baru juga membawa berbagai bentuk perubahan dan tangan bagi organisasi POLRI. Perubahan itu terjadi karena dalam sistem Orde Baru, ABRI menjadi kekuatan politik utama. POLRI sebagai bagian dari ABRI juga menjadi kekuatan penyokong Orde Baru. Salah satu bentuk besar perubahan itu adalah tidak lagi dipakainya sebutan Menteri kepada Kepala Kepolisian. Sebutan menteri juga tidak dipakai untuk pimpinan MRPS, DPRGR, MA dan DPA. Begitu juga kepada Pang AD, AU, AL sebutan menteri ditiadakan. Dengan ditiadakannya sebutan menteri itu, menunjukan bahwa pimpinan-pimpinan lembaga tinggi negara dan lembaga kemiliteran dan Polisi tidak secara administratif tidak lagi menjadi pembantu presiden, melainkan penyelengara fungsi-fungsi tertentu dalam sistem kenegaraan.

Terkait dengan POLRI, 1 Juli 1969 sebutan Menteri/Pangak berubah menjadi Kepala Kepolisian Negara RI. Sejak ini pula pimpinan tertingi POLRI disebut dengan Kapolri. Meski pun demikian di era Orde baru ini pengintegarasin POLRI ke dalam ABRI menjadi jauh lebih kokoh. Tujuan dari Penyatuan adalah untuk menyamakan mental dan militansi ABRI sebagai upaya koreksi terhadap langkah-langkah politik di era demokrasi terpimpin. Implikasi dari integrasi yang kokoh ini adalah Organisasi POLRI langsung berada di bawah Menteri Pertahanan dan Panglima ABRI. Artinya POLRI yang mandiri secara operasional dan pembinaan sejak era kemerdekaan berakhir dengan diintegrasikannya POLRI kedalam ABRI.

Seiring dengan perubahan organisasi ini, operasional dan pembinaan anggota POLRI juga berada dalam ABRI. Akibatnya peranan, fungsi dan tugas POLRI menjadi rancu dengan tugas-tugas militer. Soliditas, moral anggota dan kreatifitas menjadi pimpinan POLRI menjadi surut. Mental yang menunjukan semangat espirit d’corps melorot. Keadaan menjadi lebih rusak ketika KOPKAMTIB menjelma menjadi lembaga ‘buldozer’ yang bisa berperan menjadi penegak hukum dan penyidik. Intervensi terhadap kerja POLRI menjadi jauh lebih dalam. Hal ini tampak dari satu operasi pemberantas kriminalitas yang lebih dikenal dengan sebutan sandi Petrus (penembakan misterius). Operasi kejut (shock therapy) yang memakan korban hampir 5.000 jiwa ini melibatkan polisi dan militer dengan cara penyelesaian di jalanan untuk mengatasi maraknya aksi kejahatan. Mayat-mayat korbannya dibuang di berbagai tempat terbuka untuk menciptakan rasa takut kepada publik. Aksi pemberantasan pelaku kriminal tanpa jalur hukum dan pengadilan ini oleh Presiden Soeharto dalam biografinya disebut sebagai sebagai “terapi kejut.”

Bukan itu saja, era Orde baru yang merupakan era emas militer ini, POLRI menunjukan penurunan, pelayanan terhadap masyarakat menurun, kemampuan teknis profesional kepolisian berkurang. Dalam pembinaan, penjaringan calon perwira untuk AKPOL, dilakukan oleh KODAM dan kemudian dilatih kemiliteran selama setahun di AKABRI. Hasilnya perwira POLRI lebih menunjukan karakter militeristik ketimbang sebagai polisi yang menjadi penegak hukum dan pelayanan masyarakat. Sementara itu, dari sisi pengembangan personil agar dapat sesuai dengan rasio populasi Indonesia menjadi terhambat. Selama era Orde Baru, POLRI meskipun bagian integaral dari ABRI, mengalami pengerdilan, baik dalam postur maupun dalam tugas dan peran. POLRI selama Orde Baru menjalankan peran dwifungsi ABRI yaitu memiliki peran sosial-politik selain peran sebagai penegak hukum. Dengan peran sosial-politik itu perwira-perwira POLRI juga dikaryakan menjadi anggota DPR, DPRD Provinsi sampai kabupaten. Oleh karena itu selama Orde Baru, Polri dapat juga disebut pula POLRI Dwifungsi.

Harapan perbaikan bagi POLRI menyingsing ketika reformasi politik terjadi di tahun 1998. Era reformasi ini didahului oleh krisis ekonomi dan politik yang panjang. Krisis ini kemudian menumbah relasi kuasa aktor-aktor politik dalam kekuasaan di Indonesia. Krisis diawali oleh kembali dipilihnya Soeharto menjadi Presiden untuk masa jabatan yang ke 6 kalinya di tahun 1997. Ketika Presiden Soeharto mengumumkan kabinetnya yang terdiri dari Mbak Tutut (anak) dan Bob Hasan (kroni), maka kemarahan dan kekecewaan mulai meletus. Kerusuhan terjadi di berbagai daerah sejak tahun 1996, yang bermula dari penyerangan kantor DPP PDI di Jakarta yang meluas menjadi pembakaran beberapa bangunan dan ruko. Kemudian kerusuhan menyebar ke berbagai daerah di Indonesia seperti Kupang dan Banjarmasin, serta Banyuwangi dan Garut. Kejadian ini juga diikuti oleh aksi penculikan terhadap pemuda-pemuda yang memprotes pemerintahan Soeharto dan dwi fungsi ABRI. Sebagian dari pemuda-pemuda yang diculik itu sampai kini belum diketahui keberadaannya.

Krisis ekonomi dan politik ini pada gilirannya membuat nepotisme dan favoritisme di lingkaran Soeharto mengoyah. Pendukung Soeharto meninggalkannya akibat kian kuatnya tekanan politik dari rakyat dan tokoh-tokoh yang tidak suka dengan Presiden Soeharto. Presiden mengundurkan diri tanggal 21 Mei 1998. B J Habibie sebagai wakil presiden selanjutnya ditunjuk untuk mengantikannya. Salah satu isu utama yang dihadapi Presiden Habibie adalah masa depan reformasi dan masa depan ABRI. Masa depan ABRI dimulai dengan mengurangi jumlah anggota Fakrti ABRI di DPR-MPR setelah Pemilu 1999. Kerberadaan ABRI di DPR-MPR sebagai wujud dari dwifungsi ABRI secara perlahan dikoreksi. Baru di tahun 2004 Farksi ABRI tidak ada lagi di DPR dan MPR. Sekaligus juga menghilangkan pengaruh langsung ABRI terhadap GOLKAR. Sejak tahun 1999 Golkar mengubah dirinya menjadi Partai politik yang tidak lagi dikendalikan oleh birokrasi sipil dan militer. Sejalan dengan itu, isu pelanggaran yang dilakukan oleh ABRI muncul kepermukaan dan menghiasi berita koran dan televisi setiap hari. Puncak dari isu pelanggaran HAM itu adalah dibentuknya KPP HAM oleh Komnas HAM untuk memeriksa beberapa pertinggi TNI dan POLRI, khususnya dalam masalah Timor-Timur.

Meskipun di awal reformasi itu aparat POLRI kerap menjadi sasaran kemarah masyarakat, namun POLRI tetap menjalankan fungsi dan tugas pokoknya untuk mengawal jalan reformasi. Harapan perubahan itu muncul kepermukaan ketika dalam gerak reformasi itu mencuat tuntutan masyarat perlunya pemisahan POLRI dari ABRI. Pemisahan itu diperlukan agar ada perbedaan fungsi dan tugas yang jelas antara kekuatan perang dengan jajaran penegakan hukum. Tuntutan pemisahan itu terwujud pada bulan 1 April 1999 ketika Menhankam/Pangab Jenderal Wiranto menyatakan bahwa POLRI dipisahkan dari ABRI. Hal ini dilakukan setelah adanya Inpres N0.2/1999 yang memerintahkan pemisahan ABRI dengan POLRI. Sejak itu POLRI keluar dari ABRI, namun secara organisasi tetap berada di bawah kendali Menhankam sampai tahun 2001. Sejak itu agenda reformasi POLRI bergerak menuju POLRI dengan paradigama baru sesuai dengan sisitem politik era reformasi. Organisasi polri kembali menjadi organisasi yang utuh sejak dari markas besar hingga pos-pos polisi di seluruh Indonesia. Sesuai dengan perkembangan itu, POLRI kembali langsung di bawah Presiden.

Setelah mengalami perjalan yang panjang, POLRI yang 32 tahun dibawah Menhankam/Pangab, berkat gerakan reformasi dan perjuangan pimpinan POLRI, organisasi POLRI kembali menjadi organisasi yang mendiri dan utuh serta langsung berada di bawah Presiden. Sejak menjadi organisasi mandiri ini maka tantangan-tantangan baru muncul dan harus digapai oleh kepolisian. Salah satu tantangan baru yang hentak jajaran POLRI adalah munculnya aksi peledakan bom di berbagai daerah di Indonesia. Aksi peledakan Bom dimulai dari Atrium Senen, Jakarta tanggal 11 Desember 1998. Kemudian berlanjut di Toserba Ramayana, Plaza hayam Wuruk. Ledakan kecil juga terjadi di selasar Mesjid Istqlal Jakarta tanggal 19 April 1999. Kemudian terjadi ledakan di Gereja Kristen Protestan dan Gereja Katholik di Medan tanggal 28-29 Mei 2000. Setelah itu di rumah kediaman Dubes Filipina di Jakarta dan Bursa Efek Jakarta tanggal 13 September 2000. Pada malam Natal tahun 2000, 38 Bom meledak di seluruh Indonesia yang menelan korban 19 Orang. Namun dari serangkaian aksi peledakan bom itu aksi terbesar terjadi di Bali tanggal 12 Oktober 2002. Setelah itu terjadi lagi peledakan bom di Hotel JW Mariot tahun 2003 dan Kedutaan besar Australia di Jakarta bulan September 2004. peledakan Bom ini sebagaian besar dilakukan oleh kelompok jaringan teroris yang mentasnamakan Islam dari kalangan Jemaah Islamiah. Aksi peledakan bom ini juga berkait dengan aksi-aksi kerusuhan bernuansa agama yang pecah di Ambon dan Poso. Untuk itu POLRI kemudian membentuk satuan tugas Densus 88 untuk mengatasi aksi teror.

Jajaran kepolisian harus menyesuaikan diri dengan sistem baru, yang jauh lebih dinamis ketimbang era Orde Baru. Tantangan baru itu adalah mekarnya demokrasi dan kian berani dan terbukanya masyarakat menyatakan pendapatnya berkat adanya perlindungan hukum atas kebebasan menyatakan pendapat dan berorganisasi. Kian kuatnya kesadaran hukum di tengah-tengah masyarakat juga membuat jajaran POLRI harus jauh lebih berhati-hati dalam menjalan tugas agar tidak menimbulkan masalah pelanggaran hak asasi manusia. Peningkatan kesadaran masyarakat akan hak asasi manusia membuat POLRI juga harus menyusun secara baru tata kerja, kultur personil dan lembaga serta kurikulum pendidikan calon anggota dan pimpinan POLRI agar tidak bertentangan dengan ketentuan-ketentuan perlindungan hak asasi manusia.

Reformasi juga membuat jajaran POLRI harus menyesuaikan diri dengan perkembangan sistem pemerintah yang lebih menganut desentralisasi. Dalam konteks perkembangan desentralisasi ini, peran kepala daerah dan lembaga-lembaga daerah kian membesar, sementara jajaran POLRI di daerah yang merupakan lembaga nasional belum memiliki ruang diskresi kepada pimpinan Kepolisian di daerah untuk bisa menyesuaikan diri dengan perkembangan daerah. Ini sebuah tantangan yang harus dapat dijawah segera oleh jajaran POLRI. Upaya gerakan politik untuk membentuk daerah pemerintahan juga memberikan pelajaran berarti bagi POLRI ketika terjadi peristiwa meninggalnya Ketua DPRD Sumatera Utara dalam aksi demonstrasi menuntut pembentukan provinsi Tapanuli di DPRD Sumut. Akibat meninggalnya ketua DPRD Sumatera Utara itu, Kapolda Sumut dicopot dari jabatannya karena dinilai gagal menjalankan fungsi dan tugas pengamanan.

Desentralisasi juga memacu pembentukan administrasi daerah baru, baik provinsi mau pun kabupaten/kota. Sekrang Indonesia telah terdiri dari 33 administrasi Pemerintahan Provinsi, dan 400 kabupaten/Kota. Pergerakan perkembangan kabupaten yang begitu cepat, yang harus pula siiringi oleh kecepatan pembentukan satuan-satuan setingkat POLRES menjadi satu tantangan luar bisa bagi POLRI. Tantangannya adalah mempersiapakan jumlah anggota agar bisa mengisi seluruh pos di satu sisi, dan meningkatkan kualitas personil dan pelayanan di sisi lain agar sesuai dengan perkembangan desentralisasi itu.

Tantangan lainnya adalah era reformasi memberlakukan kembali sistem multi partai, jajaran POLRI menghadapi dinamika politik yang tinggi –sejalan dengan sistem demokrasi moderen. Kepentingan politik dari tiap-tiap partai politik memiliki kepentingan dengan jajaran kepemimpinan POLRI. Implikasinya adalah besar kemungkinan godaan kepada pimpinan di jajaran POLRI kehilangan kendali dan kemandirian jika kurang waspada. Jika terjadi, kealfaan dalam komunikasi dengan pimpinan partai politik ini, dampaknya adalah merosotnya kepercayaan masyarakat terhadap POLRI dan hilangnya wibawa pimpinan di hadapan anggota.

Peristiwa itu pernah terjadi di awal reformasi. Ketika munculnya rumor yang menyatakan adanya intervensi kekuatan politik ke dalam tubuh POLRI. Gejolak dari intervensi itu, muncul ketika terjadi dramatisasi pergantian Kapolri dari Jenderal Bimantoro ke Jenderal Chaisudddin Ismael ketika Abdurrahman Wahid menjadi Presiden. Presiden Abdurrahman Wahid yang kurang puas dengan kinerja Kapolri Jenderal Bimantoro, secara mendadak mengaktifkan jabatan Wakapolri yang telah dia hapus sebelumnya. Inkonsisitensi Presiden ini, menimbulkan semacam perlawanan dalam POLRI, yang selanjutkanya menimbulkan pertentangan internal, ketika ada kelompok perwira menengah yang mendukung kebijakan Presiden. Namun insiden ini berhasil diselesaikan dengan jatuhnya Presiden Abdurrahman Wahid. Setelah Wahid jatuh KAPOLRI tetap dadalam gengaman Jenderal Bimantoro.

Dari peristiwa ini, pelajaran berharga bagi jajaran POLRI adalah sistem politik di era reformasi yang belum mantap kerap mendatangkan kejutan pada jajaran POLRI. Karakter kepemimpin yang matang dan tidak berpolitik yang diperlukan dalam situasi ini untuk menjaga independensi POLRI. Karakter kepemimpinan yang matang dan tidak main politik ini kian relevan ketika di era setelah Presiden Wahid pengangkatan seorang Kapolri diwarnai oleh penerimaan politik di DPR-RI. Artinya seorang Presiden sesuai amanat UU POLRI, tidak dapat serta-merta menunjuk seorang Kapolri. Presiden membutuhkan persetujuan DPR-RI untuk menetapkan seseorang menjadi Kapolri. Dalam kontek ini, pengaruh politik menjadi kental. Jika seorang perwira tinggi Polri tergelincir main politik untuk mengejar jabatan, maka organisasi POLRI taruhannya. Meski pun demikian, tentu sangat diperlukan relasi dan jaringan yang kuat untuk bisa menduduki kursi Kapolri, tetapi hal itu tidak dipakai dalam kerangka main politik. Ini lah tantangan POLRI.

Sesuai dengan perkembangan sisitem politik yang berubah cepat, jajaran POLRI di era reformasi ini juga dihadapkan pada tugas besar yaitu menjadi penegak hukum dan pengamanan proses pemilu. Saat ini, jika seluruh proses pemilihan jabatan politik kita sebut Pemilu, jajaran kepolisian dihadapakan pada berbagai tingkat Pemilu. Mulai dari Pemilu pemilihan kepala daerah di Kabupaten/kota serta Provinsi yang dilakukan secara langsung mau pun Pemilu legislatif dan Pemilu Presiden yang secara langsung juga. Pemilu bagaimana pun ada peningkatan ekalasi dan eselerasi kekuatan-kekuatanb politik. Seluruhnya berpotensi menimbulkan kekerasan dan tindakan Pidana serta kecurangan-kecurangan lainnya. Untuk hal itu jajaran POLRI ditempat di barisan terdepan. Baik untuk pengamanan fisik ketika kosentrasi massa terjadi, mau pun untuk pengawasan tertutup untuk mendetkesi kecurangan dan tidak pidana.

Peristiwa yang terjadi di Jawa Timur yang berujung pada pencopotan Kapolda yang membuka masalah ketidakberesan DPT adalah pelajaran berharga bagi POLRI dalam menyikapi dan bertindak terhadap proses Pemilu Daerah. Bukan itu saja, kekerasan massal dan aksi-aksi pengerahan massa pasca pemilihan Gubernur hampir setahun lamanya di Maluku Utara adalah pelajaran dan tantangan lain bagi POLRI agar bisa menjadi independensi dalam menjalankan tugas kepolisian. Berbagai macam kasus pidana dan pengerahan masa dalam Pemilu Legislatif 2009 juga adalah bentuk pelajaran baru karena Polisi dihadapan secara langsung menjadi penindak pelanggaran Pidana Pemilu yang banyak dikeluhkan orang.

Jika dicermati dari era ke era POLRI telah berkembang sedmikian rupa sesuai dengan perkembangan sisitem politik yang ada. Bukan itu saja, polisi juga telah belajar menyesuaikan diri dan sekaligus memperbaharui diri agar bisa mengikuti perkembangan.

POLRI DALAM PUSARAN SEJARAH POLITIK KEKUASAAN (BAGIAN 1)

Dalam sistem politik yang dianut sebuah negara akan melahirkan realitas politik yang selanjutnya berujung pada terbangunnya afiliasi politik, termasuk afiliasi politik para elit yang ada dalam institusi-institusi negara/pemerintahan. Dalam perjalanan kesejarahannya sejak awal kemerdekaan hingga era reformasi, keberadaan Polri juga tidak lepas dari konteks sistem politik dan kekuasaan. Nilai strategis Polri dalam sistem ketatanegaraan menyebabkan institusi tersebut selalu berada dalam pusaran kepentingan politik dan kekuasaan. Pengunaan Polri sebagai aparatur yang represif pada era Orde Baru menunjukkan bahwa Polri telah digunakannya sebagai alat kepentingan politik dan kekuasaan. Demikian pula polemik seputar pergantian Kapolri Bimantoro pada awal era pemerintahan Abdurrahman Wahid.

Polri pada Awal Kemerdekaan

Sejarahwan MC. Ricklef dalam bukunya Sejarah Modern Indonesia menyatakan bahwa corak sistem politik Indonesia pada periode awal kemerdekaan merupaka sistem politik yang sedang mencari-cari bentuk. Pada periode ini hubungan antar lembaga negara, tugas dan fungsi masing-masing lembaga juga belum tertata secara baik. Sementara kekuatan penjajahan selalu membayangi dengan adanya aksi polisionil Belanda. Dalam situasi ini, kelembagaan POLRI belum sepenuhnya utuh seperti yang ada sekarang. Ketika sistem ketatanegaraan belum terbentuk sebagaimana mestinya, tentu POLRI dibentuk dalam segala keterbatasannya.

Di era awal Republik ini polisi memainkan peran yang sesuai dengan semangat zaman dan disebut era POLRI perjuangan. Sebagai POLRI perjuangan, anggota POLRI baik berasal dari perwira-perwira mantan pendikan era Jepang maupun anggota yang direkrut belakangan tidak saja menjalankan tugas polisionil, tetapi juga adalah kekuatan perjuangan. Sebagai kekuatan perjuangan, anggota serta pimpinan POLRI merupakan kekuatan bersenjata untuk menghadapi kekuatan penjajah. Dalam era inilah dikenal istilah Polisi Istimewa, yakni sebutan kepada korp polisi yang maju ke garis depan dan berjibaku menghadapi kekuatan penjajahan dan kekuatan asing lainnya yang hendak menghentikan lajunya Indonesia Merdeka.

Pada masa itu POLRI juga belum memiliki susunan kesatuan. Kesatuan polisi di berbagai daerah masih merupakan satuan polisi milik Jepang meskipun beberapa orang anggotanya menyatakan diri menjadi bagian dari Indonesia merdeka. Selain itu, kepolisian pemerintahan pendudukan Jepang diselengarakan secara desentralistik untuk keperluan kekuasaan militer untuk kemenangan Perang Asia Timur Raya. Presiden Soekarno pertama kali menunjukan RS Soekanto sebagai Kepala Kepolisian Negara setelah sidang Kabinet pertama tanggal 29 September 1945. Penunjukan itu sekaligus merupakan perintah Presiden kepada RS Soekanto untuk membangun Polisi Nasional. Dengan adanya Kepala Kepolisian Nasional, sedari awal telah tampak bahwa kepolisian Indonesia disusun dengan sistem tersentralisasi.

Meskipun Kepala Kepolisian Nasional baru ditunjukan pada bulan September 1945, sepak terjang anggota kepolisian tentu tidak dimulai pada saat itu, melainkan sejak awal proklamasi. Namun peran yang dilakoni sejak awal proklamasi itu, belum sebagai tindakan terstruktur dengan komando yang sistematis, melainkan merupakan inisiatif-inisitif satuan diberbagai tempat yang pada diri pimpinan dan anggotanya mengalami perubahan mental dan sikap terhadap Indonesia. Anggota-anggota kepolisian yang awalnya dapat saja berasal dari mantan polisi kolonial Belanda atau polisi pemerintahan pendudukan Jepang, berubah sikap menjadi berpihak pada kemerdekaan Indonesia.

Selama era awal Pendirian Republik Indonesia polisi sesunguhnya belum merupakan organisasi yang solid dan utuh menjangkau seluruh Indonesia. Hal itu terjadi baik karena adanya sistem politik yang belum solid maupun akibat dari belum terkonsolidasinya seluruh kekuatan polisi ke dalam organisasi yang utuh. Di tengah-tengah upaya menysusun polisi nasional, Belanda melalui NICA kembali membentuk satuan-satuan polisi NICA di wailayah-wilayah yang sudah dikuasai. Dalam situasi ini terdapat beberapa kesatuan polisi, yaitu POLRI, polisi NICA dan ada Polisi Federal di masa RIS.

Dari era yang serba bergerak itu, sistem politik Indonesia beranjak ke dalam sisitem yang jauh lebih tertata. Era ini dikenal dengan sebutan era sistem Demokrasi Parlementer yang disebut oleh Ricklefs sebagai era percobaan demokrasi yang berlangsung antara tahun 1950-1959. Sistem demokrasi parlementer adalah sistem politik yang didaulat oleh partai-partai. Implikasinya memang kian menegangkan, Indonesia selama era percobaan demokrasi ini masuk ke dalam situasi adanya kegagalan pemimpin yang belum dapat mencapai kesepakatan yang berarti untuk mewujudkan cita-cita kemerdekaan.

Demokrasi perwakilan yang hendak dibangun berantakan karena dasar bagi demokrasi perwakilan belum lagi mewujud. Namun di era ini pula artikulasi politik dari masing-masing kelompok berjalan secara bebas, meski pun tidak menghasilkan sesuatu yang lebih baik. Dalam era ini terjadi terus-menerus guncangan politik nasional akibat sering terjadi pergantian kabinet. Pergantian kabinet terjadi karena adanya mosi tidak percaya yang selalu dialamatkan oleh partai politik terhadap kabinet yang sedang memimpin pemerintahan. Waktu ini juga diwarnai oleh adanya dua pimpinan yang memiliki pengarus besar, yaitu Presiden sebagai kepala negara dan Perdana Menteri sebagai kepala pemerintahan. Impilikasi dari sistem parlementer ini adalah organisi kepolisian berada di bawah kendali Perdana Menteri. Meski pun Kepala POLRI tidak diganti setiap kali Perdana Menteri berganti, namun POLRI terus harus menyesuaikan diri dengan Perdana Menteri yang baru. Inilah suatu tantangan yang nyata bagi POLRI di era ini.

Selain itu, dalam era parlementer ini, Indonesia juga diguncang oleh gejolak politik daerah yang menentang Pemerintah pusat. Akibatnya jajaran POLRI juga dilibatkan dalam upaya mengatasi berbagai bentuk ganguan keamanan bersenjata yang kemudian dikenal dengan nama, APRA, Gerakan Andi Azis, RMS, DI/TII, PRRI/Parmesta pecah di Sumatera dan Sulawesi. DI/TII pecah di Aceh sejak tahun 1953 kemudian menjalar ke berbagai daerah khususnya Jawa barat dan Jawa Tengah. Pergolakan bersenjata di daerah ini menjadi tantangan tersendiri bagi POLRI, karena ada sebagian anggota POLRI yang bergabung dengan kelompok pemberontak.

Era ketiga adalah era demokrasi terpimpin. Era demokrasi terpimpin ini meski pun tidak berlangsung lama, yaitu hanya 6 tahun (1959-1965), tetapi era ini merupakan era yang sangat penting dalam sejarah Indonesia, dan tentu saja juga dalam sejarah POLRI. Demokrasi terpimpin adalah gagasan Presiden Soekarno. Ricklefs menyatakan era ini adalah era politik yang paling tidak rawan dalam sejarah Indonesia, karena selalu berada dalam krisis. Implikasinya terjadi terus-menerus penyesuian politik dengan krisis yang terus terjadi. Semua itu diambil oleh Presiden untuk membuat imbangan-imbangan politik dari kekuatan-kekuatan politik yang ulir dikonsolidasikan.

Era ini berakhir ketika Presiden Soekarno membulatkan kekuasaan pada dirinya dan sekaligus mengakhiri era parlementer. Berkat Dekrit Presiden 5 juli 1959 yang menyatakan kembali ke UUD 1945, yang artinya Indonesia masuk kedalam sistem politik presidensial, yang menempatkan Presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Sejalan dengan perubahan sistem politik ini, POLRI juga mengalami perubahan seiring berubahnya kedudukan Kapolri. Dalam era demokrasi terpimpin ini, Kapolri menjadi pembantu presiden dengan sebutan Menteri Muda Kepolisian yang memimpin Departemen Kepolisian Nasional. Pada masa demokrasi terpimpin inilah pertama kali terjadi pergantian Pimpinan POLRI. RS Soekanto yang menjabat sebagai pemimpin POLRI sejak awal kemerdeka setelah 14 tahun menjabat diganti oleh Presiden dengan mengangkat Kombes Pol. I Soekarna Djoyonegoro di bulan Desember 1959.