POLRI DALAM PUSARAN SEJARAH POLITIK KEKUASAAN (BAGIAN 3)

POLRI dalam Konteks Reformasi Indonesia

Administrasi kepolisian selalu menyangkut dua hal pokok, yaitu penampilan dari adminstrasi penugasan dalam lembaga polisi itu sendiri dan pengimplementasian kebijakan dan program yang berkaitan dengan kejahatan, kekacauan dan ketertiban publik (Crime, disorder and publik safety). Secara internal administratur polisi harus berfokus pada kelangsungan organisasinya dan secara eksternal harus memahami masyarakatnya. Polisi harus bekerja secara efisien dalam menjalankan tugasnya dan efektif dalam mencapai tujuannya. Dalam mencapai efisiensi dan kefektifan, administratur polisi harus mematuhi berbagai ketentuan hukum dan etika serta harus bisa mempertanggungjawabkan seluruh tindakan dan keputusannya.

Polisi dalam menjalan fungsi dan tugasnya tidak pernah berada dalam ruang hampa sosial-politik, tetapi selalu ada konteks dan sejarah yang melingkupinya. Oleh karena itu, dalam masyrakat yang demokratis, polisi sangat penting untuk menyadari dan mengetahui konteks sosial, legal dan kerangka politik dalam menjalankan tugasnya. Lingkungan dari polisi adalah sistem pemerintahan dan politik. Sangat penting untuk memahami sistem pemerintah dan politik suatu era untuk memahami dan menjelaskan perilaku, kinerja, dan organisasi kepolisian. Dalam sistem politik yang mengenal pemisahan kekuasaan antara legislatif, eksekutif dan yudikatif, maka polisi adalah bagian dari eksekutif.

Dalam berbagai literatur dinyatakan polisi sesungguhnya adalah organisasi yang merupakan pemangku sebagian tugas dari cabang kekuasaan eksekutif yang melaksanakan kebijakan pemerintah pada tingkat nasional dan lokal sebagai penegak hukum dari hukum yang telah dibuat oleh legislatif dan kemudian memintakan pertimbangannya kepada hakim di pengadilan (yudikatif). Polisi juga membuat kebijakan-kebijakan untuk menjalankan kebijakan pemerintah itu demi terciptanya keteraturan sosial dan ketertiban umum, melindungi warga dan harta bendanya dari gangguan tindakan kejahatan. Robert Peel menyatakan prinsip-prinsip dasar dari organisasi kepolisian adalah; polisi harus berada dibawah kontrol pemerintah, tugas utamanya adalah mencegah terjadinya kejahatan dan kekacauan. Keberhasilan polisi tergantung pada dukungan publik, organisasi polisi harus disusun berdasarkan organisasi militer , calon anggota kepolisian harus dipilih secara tepat dan dididik serta dilatih sesuai tugas-tugas kepolisian. Sebelum disahkan sebagai anggota polisi, seseorang harus menjalani tugas magang, kekuatan polisi harus menyebar menurut waktu dan wilayah, polisi hanya diizinkan mengunakan tindak kekerasan bila dipandang perlu.

Prof. Parsudi Suparlan menegaskan polisi sebagai pengemban tugas eksekutif adalah departemen pemerintahan yang didirikan untuk memilihara keteraturan dan ketertiban (dalam masyarakat), menegakan hukum, dan mendeteksi kejahatan serta mencegah terjadinya kejahatan. Dengan menyetir pandangan Richardson, Suparlan mengemukan bahwa fungsi utama dari polisi adalah memelihara keteraturan dan setiap saat siap memberikan pelayanan kepada masyarakat. Hal ini sesuai dengan pola-pola polisi di Amerika dan Inggris. Namun akiabt kian kompleksnya perkembangan masyarakat maka tugas polisi juga kian bertambah menjadi penegakan hukum dengan melakukan penangkapan, penyidikan guna menungkap bukti-bukti tentang terjadinya sebuah kejahatan.

Perkembangan tugas polisi yang luas mulai dari administrasi yang berhubungan dengan ketertiban publik, keteraturan lalu lintas, pendeteksian dan pencegahan tindak kejahatan, kontrol terhadapan kejahatan melalui patroli dan razia di berbagai tempat, bahkan melakukan penangkapan demi mengakan hukum, mengutamakan sistem hukum formal di atas hukum lainnya, bahkan keterlibatan dalam pengawasan politik. Dengan tugas yang luas seperti itu polisi dapat saja mudah tergelincir ke dalam prilaku yang kurang baik, diantaranya adalah korupsi dan atau menerima suap, berlaku sewenang-wenang, dan melakukan kekerasan yanng melampaui kewenangannya. Atas potensial peyimpangan itu maka muncul pertanyaan siapa yang dapat mengontrol polisi? Kerangka hukum adalah salah satu cara untuk mengontrol polisi.

Kemampuan jajaran POLRI bisa mengyesuaikan diri dengan perkembangan sistem politik serta tidak mudah terjerumus kedalam kesewenangan-wenangan itu dapat pula disimak dari kerangka hukum yang mengikatnya. Kerangka hukum itulah yang mendefiniskan apakah tindakan polisi terhadap bentuk kejahatan tertentu, dan apakah tindakan polisi terhadap keadaan tertentu. Dalam menjalankan fungsi dan tugasnya polisi juga diikat oleh hukum pidana dan hukum acara pidana yang ada. Dalam rangka penegakan hukum itu, tugas polisi selalu bertambah dan berubah sesuai dengan perkembagan hukum yang berhasil dibuat oleh legislatif.

Paling tidak dalam seluruh perjalan POLRI yang saat ini berusia 64 tahun telah ada empat UU yang mengatur fungsi dan tugas POLRI. UU Kepolisian pertama kali ada adalah UU No.13/1961. UU ini dalam pasal 3-nya menyatakan “Kepolisian Negara adalah Angkatan Bersenjata.” Sebagai Angkatan Bersenjata dalam pasal 18 dinyatakan “Kepolisian Negara dapat diikut-sertakan secara fisik didalam pertahanan dan ikut serta didalam pengalaman usaha pertahanan guna mencapai potensi maximal dari rakyat di dalam pertahanan total.” Sementara itu sebagai angkatan bersenjata Polisi dinyatakan sebagai “alat Negara penegak hukum yang terutama bertugas memelihara keamanan didalam negeri.” (pasal 1). Di sisi lain polisi sebagai “Kepolisian Negara dalam menjalankan tugasnya selalu menjunjung tinggi hak-hak azasi rakyat dan hukum Negara.” Meskipun sebagai angkatan bersejata, UU No.13/1961 menekankan perlunya menjujung tinggi hak-hak azasi rakyat.

Tugas-tugas kepolisian dalam UU No.13/1961 adalah
(1) a. memelihara ketertiban dan menjamin keamanan umum;
b. mencegah dan memberantas menjalarnya penyakit-penyakit masyarakat;
c. memelihara keselamatan Negara terhadap gangguan dari dalam;
d. memelihara keselamatan orang, benda dan masyarakat, termasuk memberi perlindungan dan pertolongan; dan
e. mengusahakan ketaatan warga-negara dan masyarakat terhadap peraturan-peraturan Negara;
(2) dalam bidang peradilan mengadakan penyelidikan atas kejahatan dan pelanggaran menurut ketentuan-ketentuan dalam undang-undang Hukum Acara Pidana dan lain-lain peraturan Negara;
(3) mengawasi aliran-aliran kepercayaan yang dapat membahayakan masyarakat dan Negara;
(4) melaksanakan tugas-tugas khusus lain yang diberikan kepadanya oleh suatu peraturan Negara.

Sesuai dengan UU ini, POLRI merupakan satu departemen mandiri yang disebut Departemen Kepolisian yang berada langsung di bawah Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi atas kepolisian (pasal 5 dan 6). Kepala Kepolisian sesuai dengan UU ini disebut Menteri Kepolisin Negara yang “memegang pimpinan penyelenggaraan tugas Kepolisian Negara, baik pencegahan (preventif) maupun pemberantasan (represif)”(Pasal 8). Menteri Kepolisian juga “menetapkan kebijaksanaan kepolisian, sesuai dengan politik Pemerintah umumnya dan politik keamanan nasional khususnya serta bertanggung jawab atas pelaksanaan tugas memelihara keamanan didalam negeri.” Selian itu menteri juga menjabat Kepala Kepolisian Negara yang “memegang pimpinan tehnis dan Komando Angkatan Kepolisian Negara.”

Sejalan dengan ketentuan UU 13/1961 ini POLRI disusun sebagai polisi yang sentralis. Hal itu tampak dalam Pasal 9 yang berbunyi (1) Kepolisian Negara merupakan satu kesatuan. (2) Pembagian wilayah Republik Indonesia dalam daerah-daerah wewenang Kepolisian disusun menurut keperluan pelaksanaan tugas Kepolisian Negara dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. (3) Pimpinan Kepolisian di daerah bertanggung jawab atas pimpinan serta pelaksanaan kebijaksanaan keamanan dan lain-lain tugas Kepolisian di daerahnya masing-masing dan langsung bertanggung jawab kepada penjabat Polisi yang menurut hierarchi ada di atasnya. Meski pun menganut sentralisasi, posisi kepala daerah tetap menjadi perhatian aparat kepolisin didaerah. Mengingat adanya wewenang Kepala Daerah yang memegang pimpinan kebijaksanaan politik polisionil dan koordinasi dinas- dinas vertikal di daerahnya maka Kepala Daerah dapat mempergunakan Kepolisian Negara yang ada dalam daerahnya untuk melaksanakan wewenangnya dengan memperhatikan hierarchi dalam Kepolisian Negara.

Sementara itu sebagai lembaga penegak hukum, berdasarkan UU No.13/1961 Polisi dalam rangka kepentingan penyidikan, terdapat beberapa wewenang polisi. Semua wewenang berikut ini berdasarkan ketentuan dalam UU Hukum Acara Pidana dan/atau lain peraturan Negara, dengan senantiasa mengindahkan norma-norma keagamaan, perikemanusiaan, kesopanan dan kesusilaan. Berdasarkan UU No. 13/1961 ini, maka wewenang Kepolisian Negara, sebagai berikut:

a. menerima pengaduan;
b. memeriksa tanda pengenalan;
c. mengambil sidik jari dan memotret seseorang;
d. menangkap orang;
e. mengggeledah badan;
f. menahan orang sementara;
g. memanggil orang untuk didengar dan diperiksa;
h. mendatangkan ahli;
i. menggeledah halaman, rumah, gudang, alat pengangkutan darat – laut dan – udara;
j. membeslah barang untuk dijadikan bukti; dan
k. mengambil tindakan-tindakan lain;

UU No. 13/1961 ini bertahan selama 40 tahun lamanya dan baru diubah di tahun 1997 yaitu melalui UU No.28/1997. Alasan pencabutan UU di tahun 1961 itu tertuang dalam menimbang poin a, yang berbunyi “bahwa Undang-undang Nomor 13 Tahun 1961 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kepolisian Negara sudah tidak sesuai lagi dengan pertumbuhan dan perkembangan hukum serta ketatanegaraan Republik Indonesia dan oleh karena itu perlu dicabut.” Sejak adanya UU No.28/1997 baru disadari bahwa fungsi dan tugas POLRI telah membeku sekian lama tanpa pembaharuan. Jadi tidak mengherankan jika ada pandangan bahwa selama Orde Baru, POLRI telah menjadi lembaga yang tidak bisa bergerak lincah sesuai perkembangan zaman. Atau bahwa ada yang menyatakan bahwa POLRI selama Orde Baru hanyalah lembaga pelengkap dalam ABRI. Sebagai akibatnya, POLRI tidak dapat maksimal menjadi lembaga penegak hukum dan pelayanan kepada masyarakat.

Dalam UU No.28/1997 ini dapat disimak karakter dan sifat dari lembaga POLRI. Hal ini tampak dalam fungsi dan tugas serta induk dan pengedali dari lembaga Kepolisian. Dalam UU ini lembga kepolisian berada dalam kendali Menteri Pertahanan Keamanan Republik Indonesia dan Panglima Angkatan Bersenjata Republik Indonesia. Karena berada dalam kendali dua instansi ABRI itu, maka tugas ”Kepolisian Negara Republik Indonesia bertujuan untuk menjamin tertib dan tegaknya hukum serta terbinanya ketenteraman masyarakat guna mewujudkan keamanan dan ketertiban masyarakat dalam rangka terpeliharanya keamanan dalam negeri, terselenggaranya fungsi pertahanan keamanan negara, dan tercapainya tujuan nasional dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia.” Dengan tugas seperti itu, maka “Fungsi kepolisian adalah salah satu fungsi pemerintahan negara di bidang penegakan hukum, perlindungan dan pelayanan masyarakat, serta pembimbingan masyarakat dalam rangka terjaminnya tertib dan tegaknya hukum serta terbinanya ketenteraman masyarakat guna terwujudnya keamanan dan ketertiban masyarakat.”

Dalam rangka menjalankan tugas dan fungsi itu, Kapolri sesunguhnya memiliki ruang kekuasaan yang sangat terbatas, karena berada dibawah tiga kendali. Kendali pertama adalah Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertingi (Pasal 8 ayat 1). Presiden dalam mengadalikan POLRI mengunakan dua tangan yaitu Menteri Hankam dan Panglima ABRI. Dalam pasal 9 UU ini tampak Kapolri dinyatakan memimpin Kepolisian Negara Republik Indonesia dan menyelenggarakan pimpinan teknis kepolisian, menetapkan kebijakan, serta pengendaliannya. Kapolri juga dinyatakan memimpin Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawab atas: (a) penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik Indonesia;b. penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Namun sayangnya dalam mengemban tugas dan tanggungjawab itu, Kepala Kepolisian Republik Indonesia harus menghadapi dua kekuasaan lain yaitu a. ayat (2) huruf a bertanggung jawab kepada Menteri; b. ayat (2) huruf b bertanggung jawab kepada Panglima. Setelah itu bagaimana tugas dan tanggungjawab itu dijalankan diatur oleh Menteri dan Panglima. (Pasal 8 samapi 10).

Seluruh ketentuan tersebut kemudian berubah ketika reformasi politik terjadi. Dalam era reformasi, UU No. 28 Tahun 1997 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia sudah tidak memadai dan perlu diganti untuk disesuaikan dengan pertumbuhan dan perkembangan hukum serta ketatanegaraan Republik Indonesia. Hal ini ditegaskan dalam bagian menimbang (g) UU No.2/2002. Perubahan itu di antaranya adalah ditegaskan dalam bagian menimbang huruf (b) yaitu: bahwa pemeliharaan keamanan dalam negeri melalui upaya penyelenggaraan fungsi kepolisian yang meliputi pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dilakukan oleh Kepolisian Negara Republik Indonesia selaku alat negara yang dibantu oleh masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia; (c) bahwa telah terjadi perubahan paradigma dalam sistem ketatanegaraan yang menegaskan pemisahan kelembagaan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan peran dan fungsi masing-masing. Dengan pertimbangan ini maka pemisahan POLRI dari TNI ditegaskan. Sejak diberlakukannya UU No.22/2002 jajaran POLRI tidak lagi angkatan bersejata sebagaimana dipahami selama ini.

Pemisahan POLRI dengan TNI ini sebelumnya didahuli oleh melalui penetapan MPR, yaitu TAP No. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dan TAP No. VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia. Sebagai lembaga negara yang independen, POLRI oleh UU No. 2/2002 ditegaskan menjalankan fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Dalam menjalankan fungsi itu POLRI dibantu oleh (a) kepolisian khusus; (b) penyidik pegawai negeri sipil; dan/atau (c) bentuk-bentuk pengamanan swakarsa. (pasal 3). Ada pun tujuan dari kerja POLRI adalah “bertujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang meliputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat, tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat, serta terbinanya ketenteraman masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia. (Pasal 4)

Dalam Pasal 5 juga ditegaskan (1) Kepolisian Negara Republik Indonesia merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka terpeliharanya keamanan dalam negeri. (2) Kepolisian Negara Republik Indonesia adalah Kepolisian Nasional yang merupakan satu kesatuan dalam melaksanakan peran sebagaimana imaksud dalam ayat (1). Artinya Polri seturut dengan UU ini adalah satu kesatuan utuh yang menganut sentralisasi dengan menyelenggarakan peran pemerintahan dalam menjaga kerteriban umum, pelayanan masyarakat dan sekaligus penegak hukum.

Sejak diberlakukannya UU N0. 2/2002, maka POLRI kembali secara tegas berada di bawah Presiden serta Kapolri bertanggungjawab kepada Presiden. Kapolri langsung menjadi penanggungjawab atas menetapkan, menyelenggarakan, dan mengendalikan kebijakan teknis kepolisian. Kapolri juga bertanggung jawab atas penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara, dan penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian Negara Republik Indonesia. (Pasal 8-9).

Meski pun POLRI langsung berada dibawah Presiden, terdapat ketentuan baru dalam UU No. 2/2002 ini yaitu dalam pengangkatan dan atau pemberhentian Kapolri. Untuk mengangkat dan atau memberhentikan seorang Kapolri, Presiden tidak bisa langsung melakukannya, melainkan harus melalui persetujuan DPR-RI. Kecuali dalam keadaan mendesak Presiden dapat memberhentikan sementara Kapolri dan mengangkat pelaksana tugas Kapolri dan selanjutnya dimintakan persetujuan DPR. UU ini juga mengaris secara tegas bahwa yang dapat diangkat menjadi Kapolri adalah Perwira Tinggi Kepolisian Negara Republik Indonesia yang masih aktif dengan memperhatikan jenjang kepangkatan dan karier. Presiden dan DPR tidak bisa lagi menunjuk Kapolri berasal dari luar POLRI atau purnawiran POLRI.

Sejalan dengan kemajuan itu UU No. 2/2002 juga menghadirkan Lembaga kepolisian nasional yang disebut dengan Komisi Kepolisian Nasional berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Komisi Kepolisian Nasional ini dibentuk dengan Keputusan Presiden. Tugas dari Komisi Kepolisian adalah (1) Komisi Kepolisian Nasional bertugas: a. membantu Presiden dalam menetapkan arah kebijakan Kepolisian Negara Republik Indonesia; dan b. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pengangkatan dan pemberhentian Kapolri. (2) Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Komisi Kepolisian Nasional berwenang untuk: (a) mengumpulkan dan menganalisis data sebagai bahan pemberian saran kepada Presiden yang berkaitan dengan anggaran Kepolisian Negara Republik Indonesia, pengembangan sumber daya manusia Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan engembangan sarana dan prasarana Kepolisian Negara Republik Indonesia; )b) memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden dalam upaya mewujudkan Kepolisian Negara Republik Indonesia yang profesional dan mandiri; dan (c) menerima saran dan keluhan dari masyarakat mengenai kinerja kepolisian dan menyampaikannya kepada Presiden.

Sejak UU No. 2 diberlakukan anggota POLRI berstatus sipil. Oleh karena itu, setiap anggota POLRI yang terjerat masalah hukum pidana proses penyelidikan, penyidikan dan pengadilannya dilakukan di Pengadilan umum. Dengan kata lain sejak adanya UU No. 2, status militer atau bagian dari angkatan bersenjata dari POLRI telah ditanggalkan, dengan demikian fungsi sosial-politik POLRI juga dihapuskan.

Leave a Reply

Please log in using one of these methods to post your comment:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s