Kode Etik dan Profesionalisme Polisi

Oleh : Parsudi Suparlan

Pendahuluan

Tulisan ini adalah mengenai pentingnya kode etik kepolisian bagi para petugas kepolisian dalam tugas-tugas mereka sehingga mereka itu dinilai oleh umum sebagai petugas profesional. Yang ingin ditunjukkan dalam tulisan ini adalah apa itu profesionalisme dan unsur-unsur penunjangnya sehingga seseorang itu digolongkan sebagai tenaga profesional dan bukannya seorang tenaga amatiran atau yang tidak becus. Lebih lanjut, dalam tulisan ini ingin ditunjukkan bahwa salah satu unsur pendukung utama bagi terwujudnya profesionalisme yang dipunyai oleh seseorang adalah bahwa orang tersebut dalam tugas-tugasnya berpedoman pada etika yang melandasi tindakan-tindakan kerjanya, yaitu jujur, terpercaya, dan mutu kerjanya terjamin. Dalam organisasi profesional, etika tersebut dirumuskan dan dibakukan oleh organisasi tersebut sebagai kode etik atau aturan-aturan etika yang diberlakukan bagi anggota-anggota organsiasi dalam tugas-tugas mereka. Kode etik dibuat agar tugas-tugas dari anggota-anggota organisasi tersebut dijamin profesionalismenya. Acuan bagi pembuatan kode etik sebuah organisasi adalah kebudayaan terutama nilai-nilai budaya dan tujuan dari kegiatan-kegiatan organisasi tersebut.

Profesionalisme bagi petugas kepolisian adalah sebuah syarat utama yang tidak bisa ditawar, karena tugas-tugas kepolisian adalah tugas-tugas profesional yang pada intinya adalah to serve (melayani) dan to protect (melindungi) yaitu tugas-tugas yang berkenaan dengan kenyamanan dan ketentaraman hidup baik secara pribadi maupun secara sosial dan berkenaan dengan keamanan dan keselamatan diri, nyawa dan harta benda dari mereka yang dilayani dan dilindungi oleh polisi. Dan melakukan penegakkan hukum agar keteraturan sosial dapat dijamin kelestariannya dan yang melanggar hukum serta merusak keteraturan sosial dapat dicegah serta ditangani secara hukum yang berlaku, untuk disingkirkan dari kehidupan sosial masyarakat yang bersangkutan.

Tanpa pedoman etika atau kode etik yang dijadikann acuan bertindak maka petugas kepolisian dapat tidak secara profesional melayani dan melindungi warga dan melakukan tindakan-tindakan penegakkan hukum. Begitu juga, petugas kepolisian dapat melakukan perbuatan-perbuatan tercela atau bahkan melanggar hukum misalnya, bertindak sebagai petugas dan atas nama kepolisian, tetapi untuk kepentingan diri sendiri dan kerabat atau teman-temannya atau melakukan pemerasan sehingga merugikan warga dan publik yang seharusnya dilayani dan dilindungi.

Perbuatan-perbuatan tersebut dapat dilakukannya, karena petugas kepolisian mempunyai kekuasaan memaksa yang sah secara hukum yang sebenarnya ditujukan untuk pelayanan dan perlindungan warga dan publik, tetapi kekuasaan tersebut dapat diselewengkan atau dimanipulasi untuk kepentingan diri si petugas atau kelompoknya. Untuk menjamin agar tugas-tugas pelayanan dan perlidungan serta penegakkan hukum oleh petugas kepolisian itu berjalan sebagaimana seharusnya, atau dilakukan secara profesional, maka organisasi-organisasi kepolisian di seluruh dunia telah membuat, memantapkan, dan memberlakukan kode etik kepolisian serta melakukan pengendalian tindakan-tindakan para petugas kepolisian mereka agar mereka mentaati kode etik dalam tugas-tugas pemolisian. Dalam tulisan ini akan diuraikan apa itu profesionalisme, polisi sebagai organisasi profesional yang dimantapkan melalui pembentukan kebudayaan polisi dan pembuatan kode etik kepolisian, serta pengendalian secara internal dalam pelaksanaan kode etik oleh petugas\kepolisian dalam tugas-tugas.

Profesionalisme

Profesionalisme adalah kinerja atau kerja yang ditunjukkan oleh seseorang, yaitu seorang profesional, melalui tindakan-tindakan dan sikap-sikapnya, dimana dia tahu apa yang dikerjakannya dan menghasilkan pekerjaan yang bermutu yang memuaskan bagi yang dilayani atau yang memesan pekerjaannya. Seorang profesional memperoleh gaji atau uang yang cukup dari profesi yang ditekuninya (lihat: Farris 2005:784-787).

Pengertian profesionalisme mencakup unsur-unsur: (1) Ciri-ciri seorang profesional, yaitu: seorang yang ahli dalam bidangnya, yang tugas utamanya secara langsung atau tidak lansung adalah melayani umum atau kepentingan komuniti, mempunyai kemampuan pengendalian diri yang tinggi, dan yang dalam tindakan-tindakannya berpedoman pada kode etik. Kode etik yang dipunyainya adalah sebuah pernyataan mengenai nilai-nilai yang dijunjung tinggi, yang menjamin bahwa pelayanannya bermutu tinggi, yang menjamin kompetensinya dalam menjalankan dan menyelesaikan tugas-tugas pekerjaannya, yang menjamin bahwa dalam tugas-tugas pekerjaanya dia tidak mengambil keuntungan pribadi dari yang dikerjakannya karena penekanan tugas-tugasnya adalah pada pelayanan dan jaminan mutu akan pelayanannya dan karena dia telah dibayar atau digaji oleh organisasinya.

Sebagai seorang yang ahli dalam bidangnya seorang profesional mempunyai kemampuan dalam penggunaan dan penerapan teori untuk memecahkan masalah-masalah yang dihadapi, mempunyai kemampuan untuk menciptakan sesuatu solusi atau pemecahan masalah dan dalam memproses serta menanganinya, mempunyai keterikatan pada dan mengutamakan kepentingan yang dilayani, dan mempunyai rasa tanggung jawab untuk lebih banyak belajar dan mendalami berbagai masalah yang ada dan berkaitan dengan bidang profesinya agar dapat menjalankan tugas-tugas profesinya secara lebih baik lagi.

Oleh karena itu, seorang profesional bukan hanya cukup mempunyai pengetahuan yang diperolehnya dari sesuatu jenjang pendidikan formal dan umum tetapi juga harus melalui berbagai macam dan tahapan pendidikan latihan yang khusus atau spesialisasi, sesuai dengan bidang keahlian yang ditekuninya. Melalui tahapan-tahapan jenjang pendidikan dan latihan keahlian tersebut, seorang profesional bukan hanya belajar dan mendalami bidang profesinya tetapi juga belajar dan meyakini ketentuan-ketentuan moral yang ada dalam kode etik profesinya. Seorang tenaga profesional biasanya tergabung dalam dan menjadi anggota dari sebuah organisasi profesional (seorang pengacara biasanya menjadi anggota asosiasi pengacara, misalnya) atau dia bekerja dalam sebuah organisasi profesional (seorang petugas kepolisian, misalnya).

Organisasi profesional biasanya menyelenggarakan pendidikan dan latihan bagi para anggota-anggotanya yang profesional. Karena organisasi-organsasi profesi.tersebut merasa bertanggung jawab atas profesionalisme dari para tenaga profesional yang menjadi anggotanya, dengan alasan bahwa organisasi-organisasi profesi tersebut merasa turut bertaggung jawab terhadap umum dan warga masyarakat yang dilayani oleh tenaga-tenaga profesional yang menjadi anggota-anggota mereka. Organisasi-organisasi profesi inilah yang membuat dan menerapkan berlakunya kode etik profesi bagi anggota-anggotanya, dan menjatuhkan sanksi hukuman bagi pelanggaran yang mereka lakukan.

Bukan hanya organisasi-organisasi profesi yang secara aktif melakukan kegiatan-kegiatan hubungan baik dengan warga dan umum, tetapi tenaga-tenaga profesional juga melakukan hubungan dengan warga dan umum melalui kegiatan-kegiatan pelayanan mereka. Penilaian mengenai mutu profesionalisme sebuah organisasi profesi ditentukan oleh warga dan umum mengenai kemampuan dari tenaga-tenaga profesional yang tergabung dalam organisasi yang bersangkutan di dalam memberikan layanan kepada warga dan umum. Karena itu sesuatu perbuatan melanggar kode etik profesi yang dilakukan oleh seorang petugas profesional dari sebuah organisasi akan mencoreng nama baik profesionalisme dari organisasi profesi yang bersangkutan.

Organisasi dan Administrasi Kepolisian

Polisi adalah organisasi atau badan atau pranata pemerintahan, yang melaksanakan kebijakan pemerintah pada tingkat nasional, sedangkan pada tingkat lokal atau lapangan bukan hanya menjalankan kebijakan pemerintah tetapi juga membuat kebijakan-kebijakan untuk menciptakan dan menjamin terwujudnya keteraturan sosial dan keamanan umum, dan melindungi warga dan harta benda mereka dari gangguan tindak kejahatan. Polisi adalah badan atau organisasi yang diberi kewenangan oleh negara untuk menggunakan paksaan dan berbagai bentuk dan cara paksa secara hukum dalam upaya menciptakan dan menjamin terwujudnya keteraturan sosial dan kesejahteraan umum.

Terdapat kesan umum seolah-olah tugas polisi adalah hanya memerangi kejahatan, menggunakan cara-cara kekerasan, dan menerapkan hukum pidana terhadap tersangka kejahatan, sebagaimana kesan yang diperoleh dari siaran berbagai saluran media elektronik, pertunjukan film, dan siaran berita media massa. Kesan umum tersebut, terutama di Amerika Serikat, telah terbentuk secara akumulatif dari banyaknya serial lakon-lakon film tentang kejahatan terorganisasi yang terjadi di tahun 1930an di Amerika Serikat dan peranan dari para petugas FBI (Federal Bureau of Investigation) sebagai penegak hukum yang telah memerangi dan menumpas mereka.

Padahal sebenarnya, tugas utama polisi dalam menangani kejahatan adalah dengan cara mencegah terjadinya kejahatan; terutama di daerah perkotaan dan bukannya memerangi para penjahat. Begitu pula, sebetulnya tugas kepolisian dalam memerangi kejahatan dan menerapkan hukum pidana terhadap tersangka penjahat adalah kecil bila dilihat perbandingannya dalam ruang lingkup cakupan tugas kepolisian. Sesungguhnya, tugas utama dan terbanyak dari polisi adalah berkaitan dengan pemeliharaan kemantapan keteraturan sosial dan berbagai bentuk pelayanan dan perlindungan kepada warga, komuniti, dan umum (Neocleous 2004: 93-94).

Sebagaimana yang ditegaskan oleh Sir Robert Peel (Walker 1977), dan yang biasanya dinamakan sebagai prinsip-prinsip Peel, dinyatakan bahwa:
1. Misi utama mengapa polisi itu ada adalah untuk mencegah terjadinya kejahatan dan ketidak teraturan atau kekacauan dalam kehidupan
2. Kemampuan polisi dalam menjalankan tugas-tugasnya tergantung pada persetujuan dan dukungan umum atau publik
3. Polisi harus mampu untuk mengendalikan keinginan publik dalam turut serta secara sukarela dalam menjalankan penegakkan hukum dengan cara sedemikian rupa, sehingga polisi tetap dapat mengendalikan dan mempertahankan rasa hormat publik kepadanya, dan bukan sebaliknya dimana polisi berada di bawah kendali kepentingan sosial atau politik atau ekonomi sekelompok warga atau sebagian dari komuniti atau publik
4. Tingkat kerjasama dengan dan cara-cara pengendalian publik harus dilakukan sedemikian rupa, sehingga tidak terjadi tindak kekerasan fisik
5. Usaha polisi untuk memperoleh simpati dan dukungan publik tidak berarti harus dilakukan dengan cara mengikuti kehendak mereka, tetapi dengan cara yang secara mutlak dan tidak setengah-setengah dalam menjalankan tugas-tugas pelayanan dan penegakkan hukum tanpa pandang bulu
6. Polisi hanya menggunakan cara paksa dan kekerasan fisik sesuai ketentuan hukum apabila dengan cara-cara persuasif, pemberian nasehat dan saran, serta pemberian peringatan ternyata tidak berhasil
7. Setiap saat polisi harus tetap menjaga hubungan baik dengan publik, karena polisi adalah publik dan publik adalah polisi, polisi hanya merupakan anggota dari publik yang dibayar dengan uang pajak publik untuk memperhatikan dan menjaga kepentingan dan keselamatan warga dan memperhatikan keberadaan serta kepentingan kesejahteraan komuniti dan publik
8. Polisi harus bertindak sesuai fungsinya dan tidak seharusnya memanfaatkan fungsinya tersebut untuk kepentingan yang lain
9. Keberhasilan dari tugas polisi adalah pada tidak adanya tindak kejahatan atau tidak adanya ketidak teraturan, dan bukannya pada bukti-bukti tentang tindakan polisi di dalam menangani tindak kejahatan.

Dengan mengikuti model Robert Peel (Cordner 2005: 11), polisi di seluruh dunia “berada di bawah kontrol pemerintah dan diorgansiasi seperti organisasi militer”. Disamping diorganisasi secara militer, polisi juga diorganisasi dengan mengikuti teori birokrasi klasik atau birokrasi impersonal dari Weber, dimana diterapkan satuan komando, rentang kendali, dan delegasi kewenangan dari jenjang atas ke jenjang bawah yang coraknya terpusat seperti sebuah piramida, dengan hierarki yang ketat dari pusat ke daerah-daerah dan dari jenjang paling atas sampai dengan ke jenjang paling bawah, dan dengan ketentuan disiplin yang tinggi (Souryal 2005: 571- 572). Lebih lanjut, Souryal (2005:572-573) menyatakan bahwa organisasi polisi yang isinya adalah pengorganisasian kewenanngan dan pendelegasiannya, mengikuti prinsip-prinsip birokrasi yang mengkoordinasikan aktivitas polisi yang kompleks dan penuh bahaya menjadi aktivitas yang efisien dan efektif. Prinsip-prinsip yang tercakup dalam birokrasi tersebut adalah:
1. Suatu hierarki atau jenjang kekuasaan;
2 . Pembagian pekerjaan dalam fungsi-fungsi dan satuan-satuan kewilayahan;
3. Kesatuan perintah;
4. Spesialisai fungsi-fungsi;
5. Cakupan kontrol dan mekanismenya;
6. Pendelegasian kekuasaan; dan
7. Komunikasi formal.

Disamping itu, Souryal (2005: 572-573) menyatakan bahwa prinsip-prinsip bi9rokrasi tersebut diatas secara bersama-sama dan secara keseluruhan telah membangkitkan dan memantapkan suasana kemilitersan formal. Otoritas atau kewenangan merupakan tulang punggung dari organisasi ini yang berjalan dengan baik karena didukung oleh prinsip-prinsip tersebut diatas. Walaupun dalam salah satu prinsipnya, komunkasi yang berlaku adalah formal, sebagaimana yang seharusnya berlaku dalam sebuah organisasi kemiliteran, tetapi adalah tidak mungkin untuk dapat mengefektifkan dan mengefisienkan kewenangan dalam bentuk tindakan-tindakan operasional bila komunikasi yang berlangsung hanya bersifat formal. Bentuk-bentuk komunikasi tidak formal disamping yang formal yang berkembang telah memungkinkan terwujudnya efesiensi dan efektifitas perintah-peruntah dan pesan-pesan serta arahan-arahan dari jenjang diatas kepada jenjang-jenjang yang di bawah, dan juga diantara mereka yang berada dalam jenjang yang sama. Diantara mereka yang berada dalam jenjang yang sama, melalui komunikasi yang tidak formal, telah berlangsung berbagai bentuk kerjasama dan solidaritas yang produktif.

Organisasi polisi melalui adminsitrasinya juga melakukan penstrukturan dan penstrukturan kembali serta pemantapan kebudayaan polisi serta sumber daya, manajemen organisasi kepolisian dan lingkungannya (Cordner 2005: 11-12), dalam upaya membangun kepolisian yang profesionsal. Patut dicatat, bahwa kepolisian di Amerika Serikat baru betul-betul dapat dibangun secara profesional setelah polisi dapat membebaskan diri dari pengaruh kekuatan partai-partai politik yang berkuasa. Manajemen dalam organisasi polisi atau proses-proses administrasi yang diatur dan dikendalikan oleh pejabat-pejabat administrasi kepolisian mencakup perencanaan, pengorganisasian, pengaturan, personalia, pengarahan, pengkordinasian, pelaporan, dan penganggaran. Organisasi polisi menentukan sejumnlah tugas-tugas polisi yang diperinci dalam sejumlah fungsi sesuai dengan tujuan organisasi.

Diantara fungsi-fungsi tersebut yang merupakan fungsi utama adalah fungsi operasional yang bersifat pre-emtif, preventif, dan represif. Fungsi operasional ini adalah fungsi yang kritikal dalam bangunan citra polisi dalam masyarakat atau umum. Karena, petugas-petugas kepolisian yang mengemban fungsi tersebut adalah yang berhubungan langsung dengan lingkungan kepolisian yang dilayani dan dilindungi yaitu warga, komuniti, umum, dan masyarakat luas. Para petugas kepolisian dalam fungsi operasional ini, dengan sadar ataupun tanpa disadari telah melakukan hubungan antar-budaya dengan lingkungan yang dilayaninya, dan melalui serta dalam proses-proses hubungan antar-budaya tersebut muncul berbagai bentuk perpaduan serta penyesuaian ataupun pertentangan budaya diantara keduanya yang terwujud sebagai citra polisi di mata mereka yang dilayani oleh polisi. Citra polisi sebagai produk dari hubungan antar-budaya tersebut ditentukan oleh berbagai corak dan kualitas mutu atau profesionalisme dalam tindak pelayanan dan pengayoman serta dalam penegakan hukum yang dilakukan oleh para petugas kepolisian yang mengemban tugas-tugas fungsi operasional. Seringkali polisi sendiri tidak menyadari akan hal itu, bahkan tidak menyadari bahwa pemahaman mereka mengenai kebudayaan polisi dan operasionalisasi dari kebudayaan polisi melalui kode etik kepolisian itu sering mereka abaikan oleh karena beberapa faktor penyebab. Lebih-lebih lagi adalah pengabaian pemahaman terhadap kebudayaan-kebudayaan yang ada dalam lingkungan kepolisian yang harus mereka hadapi dalam tugas-tugas kepolisian, agar tugas-tugas pemolisian mereka itu dapat berjalan secara efisien dan efektif hasilnya.

Kebudayaan, Kebudayaan Polisi, dan Kode Etik Kepolisian

Kebudayaan dapat dilihat sebagai pengetahuan dan keyakinan-keyakinan yang dipunyai menusia mengenai dirinya dan lingkungannya beserta segala isnya, serta posisi dirinya dalam lingkungan yang dikonsepsikannya tersebut, Lingkungan yang dimaksud mencakup lingkungan alam, fisik, dan sosial. Isi dari setiap kebudayaan adalah konsep-konsep dengan masing-masing sistem-sistem maknanya, aturan-aturan atau norma-norma, resep-resep, formula-formula, petunjuk-petunjuk serta larangan-larangan, dan nilai-nilai. Inti atau puncak dari kebudayaan adalah nilai-nilai yang dipunyai oleh dan yang ada dalam kebudayaan tersebut yaitu yang dinamakan nilai-nilai budaya.

Dalam setiap kebudayaan terdapat nilai-nilai budaya yang baku atau seringkalai juga dilihat sebagai nilai-nilai yang ideal yang biasanya dinamakan pandangan hidup atau world view, disamping nilai-nilai budaya yang operasional dalam kegiatan-kegiatan kehidupan manusia yang dinamakan etos atau ethos, yang tidak baku dan dapat berubah-ubah, seperti misalnya etos belajar, etos kerja, dsb.nya. Isi yang mendasar dari setiap kebudayaan adalah sistem-sistem penggolongan yang menghasilkan konsep-konsep, golongan-golongan, metode-metode, dan teori-teori. Teori tentang sakit sebagai lawan dari sehat dalam kebudayaan Jawa misalnya, berbeda dari yang ada dalam kebudayaan Barat atau kebudayaan-kebudayaan lainnya. Sakit yang namanya masuk angin misalnya, hanya dikenal dalam kebudayaan Jawa yang sekarang menyebar dan dikenal di seluruh Indonesia. Di balik konsep masuk angin ini, terdapat sistem-sistem penggolongan yang mencakup konsep-konsep yang yang mendukung dan yang berlawanan dengan masuk angin, teori atau teori-teori tentang sebab-sebab terjadinya dan cara-cara atau metode-metode atau resep-resep untuk pengobatannya, dsb.nya*).

Fungsi kebudayaan dalam dan bagi kehidupan manusia adalah sebagai pedoman bagi kehidupannya dalam menghadapi dan memanfaatkan lingkungan beserta isinya untuk pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup sebagai manusia. Kebutuhan-kebutuhan hidup manusia mencakup kebutuhan-kebutuhan biologi, sosial, dan adab. Kebudayaan ada dalam dan operasional melalui diri orang perorang dan pranata-pranata yang ada dalam sebuah kelompok atau masyarakat, dan karena itu kebudayaann ada dalam dan dimiliki oleh kelompok, organisasi, komuniti dan masyarakat (lihat Suparlan 1986, 2005).

Dengan mengacu pada pengertian kebudayan seperti tersebut diatas, saya melihat kebudayaan polisi sebagai pengetahuan dan keyakinan-keyakinan yang dipunyai polisi sebagai organisasi atau pranata mengenai dirinya dan lingkungannya beserta isinya, dan mengenai posisinya dalam lingkungannya tersebut. Fungsi kebudayaan polisi adalah sebagai pedoman bagi kehidupan polisi sebagai organiasi atau pranata pemerintahan dalam menghadapi dan memanfaatkan lingkungan beserta isinya untuk pemenuhan kebutuhan-kebutuhan sebagai polisi, yaitu pemenuhan tugas-tugas kepolisian.

Kebudayaan polisi, yaitu kebudayaan yang dipunyai oleh polisi sebagai organisasi atau pranata, dibakukan sebagai seperangkat pedoman formal yang berisikan sistem-sistem penggolongan, konsep-konsep, teori-teori, metode-metode, aturan-aturn atau norma-norna, dan nilai-nilai berkenaan dengan keabsahan organisasi serta fungsi-fungsinya dalam lingkungannya, orientasi kegiatan organsasi, tugas-tugas pemolisian, dan lingkungan yang dihadapi dalam pemolisian serta metode-metode penanganan dan pengelolaannya. Kebudayaan polisi harus dibedakan dari kebudayaan yang dipunyai oleh anggota-anggota atau petugas-petugas kepolisian yang menjadi anggota-anggota organisasi tersebut.

Kebudayaan polisi yang dibakukan tersebut adalah pedoman bagi kehidupan polisi secara ideal atau normatif atau yang seharusnya, yang secara sadar atau tidak sadar berfungsi utuk menyeragamkan tindakan-tidakan para anggota-anggotanya dalam tugas-tugas pemolisian dan kehidupan mereka. Kebudayaan polisi mempunyai inti atau nilai-nilai budaya yang berisikan pedoman penilaian dalam dan bagi pembuatan dan pemantapan penggolongan-penggolongan mengenai polisi dan dunia yang dihadapi oleh polisi, hasil-hasil penggolongan yang terwujud sebagai konsep-konsep yang dipunyai oleh polisi, serta berisikan penilaian secara etika, moral, dan estetika mengenai gejala-gejala yang ada dalam kehidupan polisi dan lingkungannyan yang berkaitan dengan konsep-konsep keindahan, kepantasan, kebenaran, kepahlawanan, keperkasaan, gender, moral dan etika, kesusilaan, harga diri dan kehormatan, kerja, kerapian, ketaatan pada atasan, kemandirian dan diskresi, pelanggaran, kejahatan, keteraturan dan ketertiban atau disiplin.

Kebudayaan polisi sebagai kebudayaann organisasi dibangun berdasarkan atas ideologi dibentuknya kepolisian sebagai organisasi pemerintahan untuk melayani, melindungi, dan menegakkan hukum sebagaimana yang telah digariskan oleh Robert Peel, seperti yang telah disebutkan di halaman-halaman terdahulu dalam tulisan ini. Karena itu, kebudayaan polisi dapat digolongkan sebagai kebudayaan yang ideal, yang artinya adalah sebagai seperangkat pedoman dari pespektif kepolisian untuk melihat dirinya dan lingkungnnya dan untuk bertindak dalam pemolisian sesuai cita-cita yang normatif atau yang seharusnya dalam perspektif kebudayaan tersebut.

Kebudayaan polisi yang normatif ini dibedakan dari kebudayaan polisi yang aktual. Yang dimaksud dengan kebudayaan polisi yang aktual adalah kebudayaan polisi yang sebenarnya atau yang betul-betul dijadikan sebagai pedoman bagi kehidupan polisi sebagaimana yang ada dalam organisasinya melalui kegiatan-kegiatan administrasi maupun manajemennya, dan dalam kegiatan-kegiatan dari fungsi-fungsi operasionalnya, sebagaimana yang terwuujud dalam tugas-tugas dan tindakan-tindakan dari para anggota kepolisiannya. Kebudayaan aktual adalah sebuah kesimpulan atau abstraksi dari rangkaian-rangkaian tindakan para petugas atau anggota kepolisian untuk sesuatu jangka waktu tertentu dan dalam sesuatu wilayah kegiatan tertentu yang secara berulang selalu ditunjukkab, yang hasil abstrakti atau kesimpulan tersebut menunjukkan ciri-ciri atau pola-pola dari tindakan-tindakan kepolisian.

Artinya, tindakan-tindakan para anggota dan petugas kepolisian tersebut mempunyai ciri-ciri atau pola-pola tertentu. Pola-pola dari tindakan-tindakan kepolisian tersebut dapat dilihat sebagai pola-pola bagi tindakan-tindakan dari petugas kepolisian, karena tindakan-tindakan tersebut berpola dan terwujud secara berulang untuk situasi-situasi tertentu yang sama dalm waktu-waktu yang berbeda. Sehingga kesimpulannya adalah bahwa ada pola-pola atau acuan pedoman bagi tindakan-tindakan yang berpola dan yang aktual tersebut. Pola-pola atau pedoman yang diacu itulah yang dinamakan kebudayaan yang akual. Tidak ada kebudayaan polisi manapun yang secara normatif berisikan pedoman untuk memeras tersangka dalam tindak korupsi. Tetapi bila secara aktual, dalam sebuah organisasi kepolisian, tindakan seperti itu dilakukan oleh petugas kepolisian yang berbeda dan yang secara berulang dilakukan dari waktu ke waktu, maka dapat dikatakan seperti inilah kebudayaan polisi yang aktual.

Kebudayaan polisi dikembangkan serta dimantapkan oleh organisasi kepolisian melalui kegiatan-kegiatan manajemen oleh para administrator atau pejabat-pejabat administrasinya, yang diwujudakan dalam berbagai bentuk kebijakan dan aturan-aturan atau perundangan, yang merupakan pencerminan dari pengetahuan dan keyakinan-keyakinan dari para admniistrator tersebut yang mengacu pada pinsip-prinsip mengenai organisasi kepolisian dan pengorganisasiannya sebagaimana yang telah digariskan oleh Robert Peel, tersebut diatas. Sebagai kebudayaan organisasi, kebudayaan polisi berintikan pada nilai-nilai budaya kepolisian yang menjadi acuan dalam pembuatan berbagai pedoman bertindak dan norma-norma yang diberlakukan dalam organisasi tersebut, yang penekanannya adalah pada pedoman berlakunya perbedaan jenjang dan kewenangan serta pendelegasiannya dan pada keseragaman bertindak sebagai petugas kepolisian, yang membedakannya dari kebudayaan yang berlaku dalam organisasi sipil atau militer.

Kebudayaan dan nilai-nilai budaya yang dipunyai oleh sebuah organisasi atau pranata polisi adalah tidak sama dengan yang dipunyai oleh anggota-anggota kepolisian dari organisasi atau pranata polisi tersebut. Kebudayaan polisi adalah kebudayaan organisasi yang bercorak formal yang penekanan intinya adalah pada jenjang dan pada kewenangan serta pendelegasian kewenangan, sedangkan kebudayaan yang dipunyai oleh anggota-anggota kepolisian dari organisasi tersebut adalah kebudayaan yang pada dasarnya telah dipunyai oleh mereka masing-masing sebelum menjadi anggota kepolisian yang ditambah dan digabungkan dengan mengadopsi atau menerima kebudayaan polisi sebagai bagian dari kebudayaan mereka, karena mereka adalah anggota atau petugas kepolisian yang wajib tunduk pada berbagai ketentuan yang diberikan oleh organisasi dan oleh atasan mereka.. Bahkan kebudayaan polisi yang normatif tersebut dapat dikatakan sebagai bertentangan dengan kebudayaan yang dipunyai oleh para petugas kepolisian yang menjadi anggota organisasinya; lebih-lebih laginadalah mereka yang baru saja selesai pendidikan dan diangkat sebagai anggota kepolisian. Begitu juga diantara sesama anggota kepolisian terdapat variasi atau perbedaan-perbedaan dalam kebudayaan dari masing-masing anggota kepolisian tersebut. Perbedaan kebudayaan diantara sesama anggota kepolisiann disebabkan karena mereka itu berasal dari berbagai kelompok sukubangsa atau bangsa yang berbeda, asal jenjang sosial dan kelas sosial yang berbeda, pengalaman pembudayaan atau enkulturasi dalam keluarga dan pendidikan yang berbeda, dan juga oleh perbedaan orientasi nilai-nilai budaya yang mereka punyai masing-masing.

Karena itu, polisi sebagai sebuah organisasi profesional, membuat aturan-aturan sebagai acuan mekanisame kontrol yang ditujukan kepada anggota-anggotanya untuk mengendalikan mereka agar taat pada disiplin yang ada dalam aturan-aturan moral dan etika sesuai dengan nilai-nilai budaya polisi di dalam tindakan-tindakan mereka, sebagai petugas kepolisian. Aturan-aturan moral dan etika polisi tersebut dituangkan secara tertulis dalam bentuk sebuah kode etik kepolisian. Kode etik kepolisian diberlakukan bagi para petugas kepolisian sehingga dalam menjalankan tugas-tugas pemolsian, para petugas kepolisian tersebut dapat mencerminkan berlakunya kebudayaan polisi yang terwujud sebagai tindakan-tindakan profesional dalam pelayanan, pengayoman, dan penegakkan hukum.

Kode etik adalah sebuah pernyataan yang terwujud sebagai aturan-aturan moral yang biasanya tertulis yang dibuat oleh sebuah organisasi. Kode etik yang tertulis ini adalah kode etik yang ideal yang diberlakukan oleh organisasi yang bersngkutan untuk dipatuhi dan digunakan sebagai pedoman oleh anggota-angotanya dalam tindaikan-tindakan mereka. Sama halnya dengann kebudayaan atau nilai-niolai budaya, yaitu ada yang ideal dan yang aktual, maka kode etik kepolisian juga ada yang aktual dan ada yang ideal. Sebuah kode etik kepolisian yang aktual biasanya adalah pedoman etika dalam tugas-tigas kepolisian yang bertentangan secara etika dengan kode etik yang formal dari organisasinkepolisiann yang bersangkutan; walaupun tidak selalu demikian. Kode etik kepolisian yang aktual biasanya juga tidak tertulis, tetapi ada dan digunakan oleh sekelompoik petugas kepolsian dari fungsi yang sama atau dari satgas yang sama,.

Sebuah kode etik kepolisian biasanya dibuat secara sederhana, dengan kata-kata dan bahasa yang mudah dimengerti oleh siapapun, sebagai pedoman atau larangan bertindak dalam kapasitas anggota kepolisian sebagai petugas kepolisian, sehingga dengan mudah dapat dipahami oleh para petugas kepolisian pada jenjang manapun.. Kode etik kepolisian diberlakukan bagi para petugas atau anggota-anggota organisasi tersebut, yang isinya adalah aturan-aturan atau ketentuan-ketentuan mengenai nilai-nilai yang harus dijadikan pedoman kerja dan bertindak bagi para petugas atau anggota organisasi, dan yang penekanan isinya adalah bahwa pada waktu dan pada saat melakukan tugas-tugas pekerjaannya si petugas atau anggota kepolisian tersebut tidak melakukannya untuk kepentingan atau keuntungan bagi dirinya sendiri, tetapi mengutamakan pada kepentingan pelayanan dan bagi kepentingan yang dilayani.

Ketentuan yang ada dalam kode etik menjamin kompentesi atau kemampuan si petugas atau anggota organisasi dalam memberikan pelayanan yang bermutu tinggi kualitasnya, dimana pelayanan yang bermutu tersebut juga dijamin oleh organisasinya. Oleh karena itu kode etik dapat dikatakan sebagai merupakan jaminan kesetiaan dan pengabdian pada pekerjaan dari para petugas atau anggota organisasi, serta menjamin kehormatan dirinya dan organisasinya.

Tujuan dari dibuat dan diberlakukannya kode etik kepolisian bagi anggota-anggota kepolisian, adalah agar anggota-anggota kepolisian tersebut tidak menggunakan kebudayaan dan nlai-nilai budayanya masing-masing sebagai acuan bertindak dalam kapasitasnya sebagai petugas kepolisian, tetapi menggunakan kebudayaan polisi dalam tugas-tugas pemolisian mereka. Kode etik kepolisian juga dibuat dan diterapkan kepada anggota-anggota kepolisian untuk menjamin mutu atau kualitas kerja atau profesionalisme dari petugas kepolisian dalam tugas-tugas pelayanan kepolisian kepada warga, komuniti, umum, dan masyarakat luas. Karena itu isi dari kode etik kepolisian, yang secara umum berlaku di seluruh dunia, adalah idealisme atau cita-cita keluhuran dan profesionalisme polisi dalam menjalankan tugas-tugas pemolisian, larangan-larangan dan berbagai hal yang tidak seharusnya dilakukan oleh polisi baik dalam kegiatan tugas maupun dalam kehidupan sehari-hari sebagai pribadi (karena seorang polisi bertugas selama duapuluh jam dalam satu hari dan tujuh hari dalam satu minggu, sehingga kehidupan pribadinya adalah juga sama dengan kehidupannya sebagai seorang polisi).

Masalah dan Penerapan Kode Etik Kepolsian

Di negara-negara berkembang atau yang baru terbebas dari rezim yang otoriter, kode etik kepolisian biasanya bercorak militeristik atau dibuat dalam susunan kata-kata dan kalimat-kalimat yang sulit dipahami. Coraknya yang militeristik tersebut merupakan sisa-sisa kebudayaan militer yang masih ada dalam kebudayaan polisi, karena dalam rezim yang otoriter atau militeristik tersebut, polisi menjadi bagian dari dan tunduk pada ketenbtuan-ketentuan dari organisasi kemiliteran yang dibuat oleh pemerintah. Sehingga, para petugas kepolisian secara sadar ataupun tidak sadar, mengabaikan penggunaan kode etik kepolisian yang ada dan yang seharsnya berlaku sebagai pedoman dalam tugas-tugas pemolisiannya. Disamping itu para administrator atau pejabat dari organisasi kepolisian yang bersangkutan juga tidak melakukan kegiatan pemberlakuan secara efektif dari kode etik yang dibuat oleh organisasi kepolisiannya, terutama dalam pendidikan dan latihan kedinasas bagi personilnya. Biasanya mata pelajaran kode etik hanya diadakan sebagai hiasan bagi keindahan atau kelengkapan krikulum pendidikan dan latihan kedinasan, dan bukannya diperlakukan sebagai sebuah mata ajaran yang pokok bagi menjamin terwujudnya profesionalisme personil yang telah mengikuti pendidikan dan latihan tersebut.

Di Amerika Serikat kegiatan-kegiatan pemolisian yang dilakukan oleh petugas-petugas kepolisian bukan hanya dikendalikan dan ditangani oleh badan internal yang ada dalam organisasi kepolisian yang bersangkutan, tetapi juga oleh warga dan komuniti-komuniti tempat berfungsinya organisasi kepolisian tersebut. Walaupun demikian, pelanggaran-pelanggaran etika yang dilakukan oleh petugas kepolisian setempat masih juga berlangsung. Sebab utamanya adalah adanya perbedaan antara kebudayaan organsasi polisi yang ideal dan formal dengan kebudayaan polisi yang aktual yang dipunyai oleh dan ada dalam diri orang perorang anggota kepolisian yang bersangkutan.

Hal yang sama juga berlaku dalam kode etik kepolisian. Disamping kode etik yang formal dan tertulis yang dibuat dan diterapkan oleh organisasi kepolisian yang bersangkutan terhadap anggota-anggotanya, maka bersamaan dengan itu juga ada kode etik yang tidak tertulis yang hidup secara aktual dan digunakan oleh anggota-anggota kepolisian dari organisasi tersebut. Kode etik tidak tertulis ini mereka ketahui sebagai bertentangan atau melanggar ketentuan aturan-aturan yang ada dalam kode etik kepolisian yang resmi dan tertulis, tetapi mereka dengan sengaja atau tidak sengaja melangganya karena termotivasi untuk kepentingan keuntungan diri sendiri.

Debbie J. Goodman (1998) yang menyadari bahwa menerapkan kode etik kepolisian kepada petugas kepolisian adalah pekerjaan yang tidak mudah, menyarankan agar jumlah jam pelajaran dan muatan pelajaran mengenai kode etik kepolisian dalam pendidikan dan pelatihan kepolisian ditambah dan harus diajar oleh pengajar yang dikenal sebagai polisi atau pengajar profesional. Selanjutnya Goodman juga menyarankan agar pola-pola persahabatan dan solidaritas sosial yang ada dalam partner kerja petugas kepolisian dan dalam satuan-satuan angkatan atau kelas di pendidikan dan latihan kepolisian dapat dimanfaatkan untuk digunakan dalam saling mengontrol apakah teman mereka itu bertindak tidak profesional dengan melanggar ketentuan yang ada dalam kode etik kepolisian atau tidak.

Untuk itu, Goodman dalam bukunya (1998) membuat lima puluh pertanyaan mengenai apakah sesuatu perbuatan itu melanggar etika atau tidak. Pertanyaan-pertanyaan yang harus dijawab oleh petugas kepolisian. Jawaban-jawabannya ada di bagian belakang dari buku tersebut. Adapun pertanyaan-pertanyaan yang diajukan oleh Goodam antara lain, adalah mengenai etis atau tidaknya menerima tawaran makan dan minum pada waktu bertugas, makan dan minum gratis dalam keadaan sedang bertugas di sebuah restoran, menerima hadiah uang atau barang berharga dari warga yang merasa berterimakasih, berbohong sebagai petugas kepolisian, perbuatan a susila, kekerasan dan kebrutalan polisi, dsb.

Masalah-masalah yang dipertanyakan oleh Goodman kepada pembacanya yang polisi Amerika, adalah masalah-masalah yang sensitif dan penting yang mempengaruhi integritas dan profesionalisme mereka sebagai petugas kepolisian. Tetapi bagi kita di Indonesia beberapa diantara masalah-masalah yang ditanyakan oleh Goodamn tersebut adalah sesuatu yang biasa yang tidak kita anggap sebagai melanggar etika kepolisian. Sebuah contoh dari pertanyaan yang diajukan dalam buku Goodman (1998:3), adalah sbb.: “Apakah dibenarkan bagi seorang petugas kepolisian untuk menerima tawaran kopi, makanan, dan berbagai barang lainnya?’ Di Amerika Serikat jawabannya akan mengatakan “itu tidak benar”. Tetap kalau di Indonesia, “Itu boleh-boleh saja, tidak apa-apa”

Sebagai akhir kata mungkin patut dinyatakan bahwa kebudayaan polisi merupakan sebuah konsep yang penting dalam dan bagi kehidupan polisi sebagai organiasi atau pranata pemerintah. Karena kebudayaan polisi adalah pedoman bagi kehidupan organisasi polisi, yaitu bekenaan dengan fungsinya dalam masyarakat yang mencakup administrasi dan manajemen pemolisian yang penekanannya pada pelayanan, pengayoman, dan penegakkan hukum. Kebudayaan polisi merupakan acuan utama.bagi pembuatan dan pemantapan kode etik kepolisian, yang merupakan salah satu unsur penunjang yang penting dalam proses-proses pembentukan dan penciptaan profesionalisme polisi disamping keahlian dan efektifitas kerja dalam tugas-tugas pemolisian. Profesionalisme tidak dinilai atau ditentukan mutunya oleh yang melakukan tugas pekerjaan tetapi ditentukan nilai dan mutunya oleh mereka yang dilayani atau yang memberi pekerjaan berdasarkan pada mutu kerja dan hasil kerja yang ditunjukkan.
(Disampaikan dalam Seminar Sespim Polri Angkatan 44, dengan tema Meningkatkan Profesionalisme Untuk Mengantisipasi Konflik Sosial Guna Terciptanya Kamtibmas Dalam Rangka Mewujudkan Kamdagri. Bandung, 11 Juni 2007)

Advertisements

Konflik Sosial dan Alternatif Pemecahannya

Oleh : Parsudi Suparlan

Pendahuluan

Konflik dapat dilihat sebagai sebuah perjuangan antarindividu atau kelompok untuk memenangkan sesuatu tujuan yang sama-sama ingin mereka capai. Kekalahan atau kehancuran pihak lawan dilihat oleh yang bersangkutan sebagai sesuatu tujuan utama untuk memenangkan tujuan yang ingin dicapai. Berbeda dengan persaingan atau kompetisi yang memiliki tujuan utama: pencapaian kemenangan melalui keunggulan prestasi dari yang bersaing, maka dalam konflik, tujuannya adalah penghancuran pihak lawan. Karena itu, tujuan untuk memenangkan sesuatu yang ingin dicapai acapkali menjadi tidak sepenting keinginan untuk menghancurkan pihak lawan. Konflik sosial yang merupakan perluasan dari konflik individual, umumnya terwujud dalam bentuk konflik fisik atau perang antardua kelompok atau lebih yang biasanya selalu terjadi dalam keadaan berulang.

Sesuatu konflik fisik atau perang biasanya berhenti untuk sementara, karena harus istirahat agar dapat melepaskan lelah; atau bila jumlah korban pihak lawan sudah seimbang dengan jumlah korban pihak sendiri. Setelah istirahat, konflik diteruskan atau diulang lagi pada waktu atau kesempatan yang lain. Contoh klasik dari proses-proses konflik tersebut dapat dilihat dalam kehidupan Orang Dani dan Orang Yale yang hidup di pegunungan Jayawijaya, Irian Jaya. Orang Dani, secara tradisional, dari waktu ke waktu, hidup dalam keadaan perang antarkelompok kerabat atau klen, atau moiety yang terwujud sebagai perang antardesa atau federasi desa (lihat Heider 1970). Hal yang sama juga berlaku dalam kehidupan Orang Yale, yang hidup di wilayah bagian Timur dari Orang Dani (lihat Koch 1971:359-365). Menurut Koch (1971:360), sesuatu perang sebagai sebuah symptom, umumnya terjadi karena ketidakadaan, tidak cukupnya, atau telah hancurnya prosedur-prosedur yang dapat digunakan untuk menjembatani perbedaan-perbedaan yang dapat memecahkan dan menghentikan perang, atau konflik tersebut.

Dalam karya klasik tokoh sosiologi Talcott Parsons dan Edward Shills (1951), dinyatakan bahwa proses-proses sosial yang terwujud sebagai tindakan-tindakan sosial pada dasarnya bertujuan untuk dapat saling bekerja sama di antara para pelaku yang merupakan warga masyarakat. Karena itu, proses-proses sosial mempunyai fungsi-fungsi yang menekankan tujuan untuk terwujudnya kehidupan sosial dan kemasyarakatan yang bercorak keseimbangan atau ekuilibrium di antara unsurunsurnya, sehingga menghasilkan adanya integrasi sosial dan integrasi kemasyarakatan. Oleh Parsons dan pengikutnya, tindakan-tindakan yang terwujud sebagai konflik dilihat sebagai penyimpangan, atau tidak fungsional dalam kehidupan manusia. Sebaliknya, para ahli sosiologi konflik, melihat gejala-gejala sosial, termasuk tindakantindakan sosial manusia, sebagai hasil dari konflik. Menurut para ahli sosiologi konflik, kepentingan-kepentingan yang dipunyai orang perorang atau kelompok berada diatas normanorma dan nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat yang bersangkutan. Usaha-usaha pencapaian kepentingan-kepentingan itu didorong oleh konflik-konflik antarindividu dan kelompok sebagai aspek-aspek yang lazim terdapat dalam kehidupan sosial manusia. Model lain yang bertentangan, tetapi relevan dengan model konflik, adalah model keteraturan yang digunakan untuk melihat berbagai bentuk kompetisi dan konflik dalam olahraga dan politik sebagai sebuah bentuk keteraturan. Dalam tulisan ini, saya mencoba melihat konflik sosial dalam perspektif model konflik dan model keteraturan, dalam upaya memahami potensipotensi dan eskalasinya, serta upaya-upaya untuk pencegahannya.

Konflik dan Keteraturan

Dahrendorf (1959), salah seorang tokoh yang mengembangkan model konflik, melihat bahwa kehidupan manusia dalam bermasyarakat didasari oleh konflik kekuatan, yang bukan semata-mata dikarenakan oleh sebab-sebab ekonomi sebagaimana dikemukakan oleh Karl Marx, melainkan karena berbagai aspek yang ada dalam masyarakat; yang dilihatnya sebagai organisasi sosial. Lebih lanjut dikatakannya bahwa organisasi menyajikan pendistribusian kekuatan sosial kepada warganya secara tidak merata. Karena itu, warga suatu masyarakat akan tergolong kedalam mereka yang ‘mempunyai’ dan yang miskin, dalam kaitan dengan kekuatan sosial atau kekuasaan. Karena organisasi itu juga membatasi berbagai tindakan manusia, maka pembatasan-pembatasan tersebut juga hanya dapat dilakukan oleh mereka yang mempunyai kekuasaan. Mereka yang miskin kekuasaan, yang terkena oleh pembatasan-pembatasan secara organisasi oleh yang mempunyai kekuasaan, akan berada dalam konflik dengan mereka yang mempunyai kekuasaan. Oleh Dahrendorf konflik dilihat sebagai sesuatu yang endemik, atau yang selalu ada dalam kehidupan manusia bermasyarakat.

Coakley (1986:24-33), seorang ahli sosiologi olahraga, melihat kehidupan manusia sebagai sebuah keteraturan, dan bahwa keteraturan tersebut terwujud karena adanya berbagai dukungan yang bersumber dalam masyarakat itu sendiri. Dukungan yang dimaksud adalah pranata-pranata sosial dan norma-norma sosial serta nilai-nilai budaya masyarakat yang bersangkutan. Olahraga, menurut Coakley, adalah salah satu aspek dalam kehidupan masyarakat yang mendukung lestarinya keteraturan. Model keteraturan tersebut sebenarnya adalah model dialektik dari hakekat olahraga itu sendiri, yaitu kompetisi (konflik) yang terwujud sebagai konflik antarindividu atau antara sekelompok individu dengan sekelompok individu lainnya (individu-individu melalui individualitas masing-masing bekerjasama dalam sebuah tim untuk mengalahkan individu-individu dari tim lainnya).

Jadi, sebenarnya keteraturan hanya mungkin terwujud kalau ada perbedaan di antara unsur-unsurnya, dan jika perbedaan tersebut berada dalam keadaan kompetisi (konflik) yang dilakukan secara teratur, karena mematuhi aturan-aturan permainan yang bersifat adil dan jujur. Model keteraturan ini menuntut adanya nilai-nilai budaya yang menjadi acuan bagi etika dan moral yang tercermin dalam aturan permainan atau konflik, yang perwujudannya dalam tindakan-tindakan pelakunya lazim kita namakan sebagai sportivitas. Sportivitas hanya mungkin diwujudkan dalam tindakan-tindakan para pelaku olahraga kompetitif bila ada aturan main yang jujur dan adil dalam kompetisi tersebut, dan bila ada wasit dan/atau juri yang menjaga keberlangsungan keadilan dan kejujuran selama kompetisi tersebut berlangsung. Ini pun masih harus didukung oleh adanya penonton yang mengawasi bagaimana wasit dan/atau juri tersebut menjalankan peran-perannya. Bila dirasa kurang, maka bila perlu, dibentuk komisi yang akan menilai keputusan-keputusan wasit dan/atau juri dalam memimpin dan menilai kompetisi yang telah berlangsung. Karena itu, individu-individu dalam kompetisi tim, seperti basket misalnya, mau tidak mau akan harus bermain secara sportif. Bila tidak, secara individu, mereka akan merugikan tim atau kelompoknya, karena berbagai bentuk hukuman yang dijatuhkan oleh wasit dan/atau juri atas pelanggaran-pelanggaran mereka sebagai individu anggota tim dalam kompetisi yang berlangsung.

Model Coakley tersebut telah dikemukakan sebelumnya oleh Bailey (1969) dalam menjelaskan proses-proses politik. Bailey menyatakan bahwa proses-proses politik pada dasarnya adalah persaingan antara dua kelompok atau lebih untuk memperebutkan posisi atau kekuasaan penentu dalam kebijakan umum mengenai penguasaan, alokasi, dan pendistribusian dari sumber-sumberdaya yang terbatas. Dalam persaingan tersebut harus ada aturan main yang adil dan jujur, ada wasit, dan ada juri sehingga aturan main tersebut dapat menjamin terlaksananya persaingan yang adil dan beradab. Model Bailey tersebut seringkali juga dinamakan model zero sum game, karena dalam model ini yang ada hanyalah persaingan di antara dua pihak. Satu pihak harus mengalahkan pihak yang lain untuk memenangkan hadiah, berupa posisi penentu kebijakan umum tersebut. Dalam kenyataan proses-proses politik yang berlaku, yang ada tidak hanya antara yang kalah dan yang menang dalam kompetisi, tetapi juga kompromi atau kerjasama di antara pihak-pihak yang saling bertentangan (model non-zero sum game).

Model keteraturan dari Coakley atau Bailey, seperti tersebut di atas, adalah model yang berlaku dalam masyarakat yang menganut prinsip demokrasi. Model ini bertentangan dengan model ekuilibrium dari Talcott Parsons dan Edward Shills yang biasanya digunakan dalam sistem pemerintahan yang pseudodemokrasi atau otoriter. Di samping model Machiavelli, model ekuilibrium ini secara menyolok telah digunakan dalam pemerintahan Orde Baru untuk menciptakan kestabilan, dan karena itu diacu untuk meredam konflik-konflik dan perbedaan-perbedaan serta individualitas (yang acuan dasarnya adalah individualisme) yang ada dalam masyarakat Indonesia. Dalam paradigma ekuilibrium, konflik dan dinamika kehidupan masyarakat yang anti kestabilan adalah bentuk-bentuk penyimpangan yang tidak fungsional dalam kehidupan. Karena itu, semua bentuk ungkapan yang berbeda dari kebijakan pemerintah dilihat sebagai penyimpangan yang harus ditiadakan. Penekanan dari kestabilan sosial dalam zaman Orde Baru adalah gotong royong, anti individualitas dan individualisme, dan karena itu memuja keseragaman, keseimbangan, dan keserasian. Ungkapan-ungkapan dan tindakan-tindakan individualisme dan individualitas, dalam zaman Orde Baru, hanya mungkin dilakukan oleh mereka yang mempunyai kekuasaan. Karena mereka itu yang berkuasa, maka tindakantindakan mereka tidak digolongkan sebagai penyimpangan oleh pemerintah, sebagaimana dikemukakan oleh Dahrendorf tersebut di atas. Aturan main yang berlaku dalam kehidupan masyarakat Orde Baru adalah aturan main yang ditentukan dari atas ke bawah (top down), yang tidak selamanya dapat diterima oleh mereka yang di bawah, tetapi harus diterima. Kalau tidak, mereka dianggap menyimpang atau tidak fungsional dalam kehidupan Orde Baru.

Model gotong royong dan anti individualisme atau anti individualitas dengan aturan main yang datangnya dari atas selama pemerintahan Orde Baru, telah menghasilkan berbagai bentuk konflik terselubung. Konflik tersebut tidak terwujud sebagai konflik terbuka, karena tidak seimbangnya hubungan kekuatan sosial yang dipunyai oleh yang berkuasa, dengan yang dipunyai oleh yang dikuasai—atau rakyat—sehingga rakyat tidak berani menentang kekuasaan pemerintah secara terang-terangan. Konflik terselubung tersebut terjadi antara mereka yang menikmati berbagai bentuk kekuasaan dan fasilitas pemerintahan Orde Baru, dengan mereka yang tersingkirkan atau dimiskinkan kemampuan kekuatan sosialnya oleh kemapanan kekuasaan Orde Baru, sebagaimana dikemukakan Dahrendorf di atas.

Begitu juga kebencian yang mendalam terhadap kemapanan kekuasaan sebagai akibat dari ketersingkiran atau pemiskinan kekuatan sosial yang diderita oleh sebagian warga masyarakat. Hal itu dianggap oleh mereka yang tersingkir sebagai tidak adil atau sewenangwenang, yang secara sadar atau tidak sadar telah dilakukan oleh pemerintahan Orde Baru. Kebencian tersebut baru dapat meledak setelah keruntuhan pemerintahan Orde Baru. Pada masa itu, dengan kekuatan ABRI (militer dan kepolisian) yang begitu besar, tidak ada sesuatu kekuatan sipil apa pun yang berani untuk dan mampu berbeda pendapat dengan pemerintah; apalagi bertentangan dengan kebijakan-kebijakannya. Dalam masa reformasi sekarang ini, saat proses-proses demokratisasi menuju kematangannya, barulah berbagai bentuk ketidakadilan dan penderitaan karena kesewenang-wenangan yang diderita oleh masyarakat meledak dalam berbagai bentuk konflik sosial dan kerusuhan massa. Ledakan dalam wujud konflik dan kerusuhan itu sebenarnya ditujukan terhadap pemerintahan Orde Baru sebagai pranata politik, terhadap tindakan-tindakan pemerintahan Orde Baru dan oknum-oknumnya serta kroni-kroninya, maupun terhadap ABRI yang menjadi tulang punggung kekuatan kekuasaan pemerintahan Orde Baru.

Faksi-faksi politik, yang merupakan kekuatan-kekuatan sosial untuk berbeda dari kebijakan pemerintah Orde Baru, hanya mungkin terwujud di antara golongan elite politik dan militer (yang juga merupakan kekuatan sosial-politik). Model konflik dari Dahrendorf dapat digunakan untuk melihat berbagai gejala sosial yang berlaku dalam elite politik dan militer dalam zaman Orde Baru. Model keteraturan dari Coakley tidak berlaku untuk memahami konflik-konflik sosial politik yang terbuka maupun tertutup di antara faksifaksi politik dan militer pada tingkat atas, karena corak aturan main ditentukan oleh yang berkuasa, yaitu penguasa tunggal Orde Baru pada waktu itu dan para kroninya.

Potensi-potensi Konflik

Bila kita mengikuti model Dahrendorf di atas, secara hipotetis kita ketahui bahwa dalam setiap masyarakat terdapat potensi-potensi konflik, karena setiap warga masyarakat akan mempunyai kepentingan yang harus dipenuhi, yang dalam pemenuhannya harus mengorbankan kepentingan warga masyarakat lainnya. Upaya pemenuhan kepentingan yang dilakukan oleh seseorang yang mengorbankan kepentingan seseorang lainnya dapat merupakan potensi konflik, bila dilakukan tanpa mengikuti aturan main (yang terwujud sebagai hukum, hukum adat, adat, atau konvensi sosial yang berlaku setempat), yang dianggap adil dan beradab. Bila dalam masyarakat tersebut ada aturan-aturan main yang diakui bersama oleh warga masyarakat sebagai adil dan beradab, maka potensi-potensi konflik akan mentransformasikan diri dalam berbagai bentuk persaingan. Jadi, potensi-potensi konflik tumbuh dan berkembang pada saat perasaan-perasaan—yang dipunyai oleh salah seorang pelaku akan adanya perlakuan sewenang-wenang dan tindakan-tindakan tidak adil serta biadab yang dideritanya, yang diakibatkan oleh perbuatan pihak lawannya itu—muncul, berkembang dan semakin mantap.

Adanya potensi konflik dalam diri seseorang atau sekelompok orang ditandai oleh adanya perasaan tertekan karena perbuatan pihak lawan. Dalam keadaan itu, si pelaku tidak mampu untuk melawan atau menolaknya, dan bahkan tidak mampu untuk menghindarinya. Dalam keadaan tersebut si pelaku mengembangkan perasaan kebencian yang terpendam terhadap pihak lawan. Perasaan kebencian tersebut bersifat akumulatif oleh perbuatanperbuatan lain yang merugikan dari pihak lawannya. Kebencian yang mendalam dari si pelaku—yang selalu kalah—biasanya terwujud dalam bentuk menghindar atau melarikan diri dari pihak lawan. Tetapi, kebencian tersebut secara umum biasanya terungkap dalam bentuk kemarahan atau amuk, yaitu pada waktu si pelaku yang selalu kalah tidak dapat menghindar lagi dari pilihan harus melawan atau mati, yang dapat dilihat dalam bentuk konflik fisik dan verbal di antara dua pelaku yang bertentangan tersebut.

Konflik fisik yang menyebabkan kekalahan si pelaku oleh lawan akan menghentikan tindakan perlawanan si pelaku. Hal itu tidak berarti bahwa berhentinya perlawanan tersebut menghentikan kebenciannya ataupun dorongannya untuk menghancurkan pihak lawannya. Kebencian yang mendalam masih tersimpan dalam hatinya, yang akan merupakan landasan semangat untuk menghancurkan pihak lawan. Sewaktu-waktu bila pihak lawan lengah atau situasi yang dihadapi memungkinkan, maka dia akan berusaha untuk menghancurkannya. Tujuannya, agar ia merasa telah menang atau setidak-tidaknya telah seimbang dengan kekalahan yang telah dideritanya dari pihak lawan.

Ketidakadilan dan kesewenang-wenangan biasanya dilihat oleh pelaku yang bersangkutan dalam kaitan dengan konsep hak yang dimiliki (harta, jatidiri, kehormatan, keselamatan, dan nyawa) oleh diri pribadi, keluarga, kerabat, dan komunitas atau masyarakatnya. Sesuatu pelanggaran atau perampasan atas hak milik yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang akan dapat diterima oleh seseorang atau sekelompok orang yang memiliki hak tersebut, bila sesuai menurut norma-norma dan nilai-nilai budaya yang berlaku dalam masyarakat setempat, atau memang seharusnya demikian. Tetapi, hal itu tidak dapat diterima oleh yang bersangkutan, bila perbuatan tersebut tidak sesuai dengan norma-norma dan nilai-nilai budaya yang berlaku. Dalam hubungan antarsukubangsa, konsep hipotesa kebudayaan dominan dari Bruner (lihat Suparlan 1999d:13–20) menjadi relevan sebagai acuan untuk memahami keberadaan aturan-aturan main, atau konvensikonvensi sosial yang berlaku di antara dua sukubangsa atau lebih, yang bersama-sama menempati sebuah wilayah, dan membentuk kehidupan bersama dalam sebuah masyarakat setempat.

Bila dalam kehidupan masyarakat setempat ada sebuah sukubangsa yang dominan, maka kebudayaan sukubangsa tersebut menjadi dominan dalam kehidupan masyarakat setempat. Kebudayaan dominan tersebut menjadi acuan bagi penilaian mengenai tindakan-tindakan yang layak dan tidak layak yang berlaku bagi warga masyarakat setempat tersebut di tempat-tempat umum, termasuk warga dari berbagai sukubangsa yang tidak tergolong sebagai sukubangsa yang dominan dalam masyarakat tersebut. Kalau model hipotesa kebudayaan dominan dari Bruner (1974) bercorak generalis, yang digunakannya untuk memperbandingkan corak ungkapan-ungkapan kesukubangsaan di Medan dan di Bandung, maka secara empirik model hipotesa kebudayaan dominan tersebut menunjukkan variasi-variasi dalam corak dominasi kebudayaannya (lihat kritik Suparlan 1995). Variasi tersebut muncul karena masyarakat sebagai sebuah satuan kehidupan tidak dibatasi oleh sebuah satuan kehidupan kota, ataupun dibatasi oleh sebuah satuan kategori masyarakat sukubangsa; tetapi oleh satuan kehidupan dari masyarakat itu sendiri, yang menempati sebuah wilayah atau lingkungan tertentu. Apa yang menjadi corak kehidupan dari suatu masyarakat dalam sebuah satuan wilayah atau lingkungan tertentu, akan berbeda dari corak yang dipunyai oleh suatu masyarakat yang hidup dalam sebuah wilayah atau lingkungan yang lain; walaupun kedua masyarakat tersebut tercakup dalam suatu satuan kehidupan masyarakat sukubangsa.

Dengan demikian, dalam suatu masyarakat yang sukubangsa setempatnya dominan, sukusukubangsa lainnya yang hidup dalam masyarakat tersebut akan tergolong sebagai minoritas. Sebaliknya, sukubangsa minoritas dalam masyarakat tersebut akan menjadi dominan dalam lingkungan masyarakatnya sendiri. Bila dalam masyarakat luas sukubangsa, pedoman penilaian dalam kehidupan bermasyarakat mengacu pada kebudayaan dominan sukubangsa tersebut, maka dalam masyarakat-masyarakat sukubangsa minoritas, pedoman penilaian yang berlaku mengacu pada kebudayaan sukubangsa minoritas yang bersangkutan, yang berlaku setempat dan bukannya mengacu pada kebudayaan dominan yang berlaku dalam masyarakat luas. Karena itu, konsep benar atau salah, adil atau tidak adil, menjadi kontekstual atau tidak dapat diberlakukan secara umum dan merata.

Indonesia adalah sebuah masyarakat majemuk, yang terdiri atas berbagai sukubangsa dengan kebudayaan dan keyakinan keagamaan masing-masing yang dipersatukan oleh sistem nasional Indonesia menjadi sebuah masyarakat-negara (Suparlan 1999a). Sebagai sebuah masyarakat majemuk, Indonesia mempunyai potensi-potensi konflik yang tidak sedikit jumlahnya. Potensi-potensi konflik tersebut dapat terwujud sebagai konflik-konflik antarindividu. Konflik-konflik antarindividu dapat meledak menjadi konflik-konflik sosial yang terjadi sebagai konflik antarsukubangsa atau antara yang dikuasai dan yang berkuasa. Konflik antarindividu bisa mempunyai potensi untuk menjadi konflik sosial atau konflik antarsukubangsa, pada waktu konflik tersebut dirasakan sebagai suatu perwujudan ketidakadilan oleh salah satu pihak terhadap lainnya. Ketidakadilan tersebut dirasakan sebagai ketidakadilan yang bukan hanya menimpa individu yang bersangkutan, melainkan menimpa sukubangsanya dan kepentingankepentingannya (jatidiri, kehormatan, kerugian material dan penderitaan atau ketidakpuasan secara umum karena ketidakadilan yang merata yang diderita oleh warga sukubangsa tersebut).

Pihak yang menjadi lawan bisa saja sukubangsa lainnya (kasus Sambas, kasus Ambon), atau pemerintah dan aparatnya (kasus Irian Jaya, kasus Aceh, kasus Riau). Harus dicatat bahwa sesuatu potensi konflik sosial tidak akan terwujud bila tidak ada ‘tukang kipas’ atau provokatornya, yang biasanya mempunyai kepentingan yang ingin dicapai melalui kejayaan sukubangsa atau golongannya yang telah direndahkan martabatnya dalam konflik antarindividu. Begitu juga harus dicatat bahwa sesuatu potensi konflik sosial tidak akan meledak menjadi konflik atau kerusuhan sosial, bila kondisi kelompok—yang menginginkan adanya konflik sosial itu—tidak berada dalam keadaan tanpa pilihan lain karena situasi yang dihasilkan oleh hubungan antar kelompok sukubangsa tersebut dengan sukubangsa lainnya, atau dengan pemerintah sebagai pihak lawan. Situasi yang dimaksud adalah tidak adanya jalur-jalur yang dapat mengomunikasikan keinginan dan kebutuhan mereka secara memuaskan, yang dapat menjembatani untuk mengakomodasi dan mengkrompomikan perbedaan-perbedaan dan pertentanganpertentangan antara kelompok tersebut dengan pihak lawannya.

Dalam upaya untuk memperkokoh kesatuan dan menjalin persatuan Indonesia, pemerintah Indonesia (dalam zaman pemerintahan Presiden Sukarno dan Presiden Soeharto) memperkuat sistem nasional, antara lain, dengan memperkuat tentara (zaman Presiden Sukarno), dan memperkuat ABRI (Polisi dijadikan bagian dari ABRI, dalam pemerintahan Presiden Soeharto). Dengan menggunakan kekuatan nyata yang menakutkan, yang dapat memaksa ini, maka kesatuan Indonesia dapat diperkokoh, dan persatuan dapat dijalin secara semu. Hal itu terjalin secara semu, karena kesatuan dan persatuan tersebut ‘dipaksakan’ dari atas ke bawah, dan karena itu tidak mempunyai landasan atau dukungan dari bawah (bottom up); yaitu masyarakat-masyarakat sukubangsa yang dirugikan oleh penguatan sistem nasional. Dampak dari penguatan sistem nasional seperti tersebut di atas adalah dilemahkannya sistem-sistem sukubangsa.

Pemerintahan Orde Baru yang menyandarkan kekuasaannya pada kekuatan militer yang mempunyai kekuatan memaksa, telah secara sadar atau tidak, menghasilkan pola-pola tindakan yang ‘sewenang-wenang’ yang dilakukan oleh oknum-oknum yang berkuasa dan para aparatnya. Tidak ada mekanisme kontrol yang efektif yang dapat menjadi rambu rambu bagi tindakan-tindakan penyimpangan para oknum-oknum penguasa tersebut. Seringkali, tindakan-tindakan sewenang-wenang tersebut dianggap sebagai hal yang biasa oleh warga masyarakat Indonesia. Dalam zaman pemerintahan Orde Baru, tindakan-tindakan yang ‘sewenang-wenang’ dari anggota tentara dan kepolisian, seperti naik bis atau makan di ‘warteg’ tidak membayar, dianggap bukan tindakan sewenang-wenang. Bahkan, saya pernah menyaksikan seorang anggota tentara yang membayar biaya naik bis kota di Jakarta, ditolak oleh kondektur bis tersebut.

Perlakuan sewenang-wenang oleh orang atau kelompok lain yang diderita oleh seseorang atau sebuah kelompok atau masyarakat, bila tidak mampu diatasi dalam bentuk perlawanan oleh yang diperlakukan sewenang-wenang, akan membekas dalam bentuk kebencian. Kebencian yang timbul saat terjadinya peristiwa tersebut akan tersimpan atau terpendam dalam hati, karena pihak yang dirugikan tidak berani atau tidak mampu untuk melawannya, atau tertutup oleh berbagai kesibukan dalam suatu jangka waktu tertentu. Peristiwa kesewenang- wenangan yang terpendam seperti ini akan muncul dan terungkap dalam bentuk stereotip dan prasangka. Stereotip atau prasangka tersebut akan terwujud dalam bentuk simbol-simbol yang menjadi atribut dari keburukan atau kerendahan martabat pelaku yang sewenang-wenang tersebut. Simbol-simbol tersebut bisa diacu dari pewayangan (sebagaimana yang terjadi pada Orang Jawa di Suriname, dalam Suparlan 1995), atau hewan, atau terwujud dalam bentuk ‘kirata basa’ atau penjabaran sebuah kata yang menghasilkan berbagai corak atribut lawan dalam bentuk kalimat yang kata-katanya penuh dengan ungkapan makna penghinaan karena kebencian.

Ungkapan ini seringkali terwujud dalam kalimat yang isinya adalah kata-kata lucu, sehingga menjadi lelucon yang menghibur bagi yang merasa terpuruk (lihat Douglas 1975:96-101). Pada tahun 1998 yang baru lalu, pada waktu menjelang dan setelah beberapa lama kejatuhan Pak Harto sebagai presiden—yaitu pada waktu gencar-gencarnya aksi anti pak Harto—di kampung-kampung di Jakarta, anak-anak menyayikan lagu menunjuk hidung— yang pada tahun ini sudah hilang dari peredaran permainan anak-anak—dengan cara memlesetkan liriknya, sehingga berbunyi:
Dang dang tut
Bambang ama Tutut Anak raja maling

Sedangkan aslinya berbunyi:
Dang dang tut Akar kolang kaling
Siapa yang kentut Ditembak raja maling

Keberadaan potensi konflik sosial pada dasarnya juga mengikuti pola-pola yang berlaku dalam terwujudnya potensi konflik antarindividu. Potensi konflik yang meledak menjadi konflik antarindividu, bisa terbatas hanya pada dua orang individu yang bersangkutan saja, tetapi dapat juga meluas melibatkan anggota-anggota keluarga dan kerabatnya, serta komunitas atau masyarakat sukubangsa kedua belah pihak. Keterlibatan keluarga atau kerabat, komunitas, atau juga masyarakat sukubangsa kedua belah pihak dalam konflik yang terjadi, menunjukkan bahwa konflik antarindividu telah mewujudkan dirinya dalam bentuk konflik sosial.

Konflik Sosial

Konflik sosial terjadi antara dua kelompok atau lebih, yang terwujud dalam bentuk konflik fisik antara mereka yang tergolong sebagai anggota-anggota dari kelompok-kelompok yang berlawanan. Dalam konflik sosial, jatidiri dari orang perorang yang terlibat dalam konflik tersebut tidak lagi diakui keberadaannya. Jatidiri orang perorang tersebut diganti oleh jatidiri golongan atau kelompok. Dengan kata lain, dalam konflik sosial, yang terjadi bukanlah konflik antara orang perorang dengan jatidiri masing-masing, melainkan antara orang perorang yang mewakili jatidiri golongan atau kelompoknya. Atribut-atribut yang menunjukkan ciri-ciri jatidiri orang perorang tersebut berasal dari stereotip yang berlaku dalam kehidupan antargolongan yang terwakili oleh kelompokkelompok konflik. Dalam konflik sosial, tidak lagi ada tindakan memilah-milah dan menyeleksi siapa-siapa pihak lawan yang harus dihancurkan. Sasarannya adalah keseluruhan kelompok yang tergolong dalam golongan yang menjadi musuh atau lawannya, sehingga penghancuran atas diri dan harta milik orang perorang dari pihak lawan, dilihatnya sama dengan penghancuran kelompok pihak lawan.

Dalam konflik fisik yang terjadi, orang dari golongan sosial atau sukubangsa yang berbeda—yang semula adalah teman baik—akan menghapus hubungan pertemanan yang baik tersebut menjadi hubungan permusuhan, atau setidak-tidaknya menjadi hubungan penghindaran. Hubungan mereka menjadi hubungan golongan, yaitu masing-masing mewakili golongannya dalam hubungan konflik yang terjadi. Orang-orang luar, yang sama sekali tidak ada hubungannya dengan kelompokkelompok yang sedang dalam konflik fisik tersebut—bila mempunyai atribut-atribut yang memperlihatkan kesamaan dengan ciri-ciri dari pihak lawan—akan digolongkan sebagai lawan. Tanpa permisi atau meminta penjelasan mengenai jatidiri golongannya, orang-orang tersebut akan juga dihancurkan.

Di antara berbagai konflik sosial yang terwujud sebagai konflik fisik, konflik antarsukubangsa adalah konflik yang tidak dapat dengan mudah didamaikan. Konflik yang terjadi, yang disebabkan oleh rasa ketidakadilan,
kesewenang-wenangan ataupun kekalahan, dipahami sebagai penghancuran harga diri dan kehormatan. Kehancuran harga diri itu kemudian dipahami sebagai kehancuran eksistensi atau keberadaan sukubangsanya. Keberadaan sukubangsanya adalah segala kehidupannya, karena dia dilahirkan dan dibesarkan dalam lingkungan sukubangsanya. Dalam lingkungan kehidupan sukubangsanya, dia dibesarkan dan dijadikan manusia, dan memperoleh perlindungan dari segala gangguan yang berasal dari luar kehidupan sukubangsanya. Pada waktu mati, dia juga akan dirawat dan dikebumikan sebagai manusia dan sebagai hamba Tuhan atau Sang Pencipta oleh kerabat-kerabat dan handai taulan yang juga sesama warga sukubangsanya. Sukubangsa adalah sesuatu acuan yang primordial (yang utama dan pertama) dalam dan bagi kehidupannya. Sukubangsa bagi warga sukubangsa yang bersangkutan adalah sama dengan dirinya sendiri. Penghinaan terhadap dirinya adalah sama dengan penghinaan terhadap sukubangsanya, dan penghinaan terhadap sukubangsanya adalah sama dengan penghinaan terhadap dirinya.

Sukubangsa mewujudkan dirinya sebagai sebuah masyarakat, yang terwujud sebagai kumpulan individu-individu, yang pemenuhanpemenuhan kebutuhan hidup dan keteraturan kehidupannya dipedomani oleh kebudayaannya. Dengan menggunakan kebudayaannya, warga sukubangsa itu dijadikan orang atau dimanusiakan.oleh keluarga dan masyarakat sukubangsanya. Dengan menggunakan kebudayaan yang berisikan pengetahuan yang diyakini kebenarannya, warga sukubangsa melihat diri mereka dan melihat mereka yang tergolong sebagai sukubangsa lainnya berbeda dari mereka yang berbeda sukubangsanya. Dengan mengacu pada kebudayaannya, warga sukubangsa mengembangkan stereotip dan prasangka mengenai suku-sukubangsa lainnya dan berbagai golongan sosial lainnya yang ada dalam kehidupan mereka. Melalui stereotip dan prasangka ini, batas-batas sosial dan budaya, atau batas-batas sukubangsa yang tergolong dalam sukubangsanya, dan yang tergolong dalam sukubangsa mereka (yang lain), ataupun yang tergolong dalam golongan sosial lainnya, dapat menjadi jelas.

Dalam masyarakat Indonesia yang majemuk (Suparlan 1999a), dengan sistem nasional Indonesia yang mempersatukan suku-sukubangsa yang semula adalah masyarakat jajahan Hindia Belanda menjadi sebuah masyarakat-negara Indonesia, kedudukan sukubangsa berada di bawah kekuasaan sistem nasional atau pemerintah Indonesia. Dalam posisi yang berada di bawah kekuasaan pemerintah Indonesia, sukubangsa yang terwujud sebagai masyarakat sukubangsa, sadar atau tidak sadar, merasakan dominasi kekuasaan pemerintah dalam berbagai bentuk dominasi. Tanah dan segala isinya yang semula adalah hak mereka menurut adat, sekarang menjadi milik negara yang dikuasai oleh pemerintah. Begitu juga halnya dengan wilayah hutan dan air beserta segala isinya. Berbagai ketentuan yang semula diatur oleh adat, sekarang harus diatur oleh hukum positif yang berlaku secara nasional berikut sanksisanksinya, yang berbeda dengan sanksi-sanksi adat yang semula berlaku. Wilayah-wilayah yang secara adat adalah wilayah mereka, sekarang juga menjadi wilayah yang berhak untuk dihuni oleh mereka yang berasal dari berbagai sukubangsa.

Konflik-konflik sosial yang terjadi dalam masyarakat mana pun di dunia ini— termasuk yang terjadi di berbagai daerah di Indonesia—dimulai oleh perebutan sumber-sumber daya atau sumber-sumber rezeki. Bila perebutan yang terjadi berjalan sesuai aturan main yang mereka anggap adil, maka tidak akan terjadi konflik sosial di antara mereka. Dalam keadaan diberlakukannya aturan main secara tidak adil oleh satu dari dua atau lebih kelompok yang bersaing memperebutkan sumber daya atau rezeki, konflik sosial tidak akan terwujud bila penegak hukum dapat bertindak adil dan bertindak sebagai pengayom. Tetapi, bila penegak hukum bertindak tidak adil, maka aturan-aturan main yang adil dan beradab tidak akan dapat diberlakukan. Tidak ada yang memaksa untuk memberlakukan aturan-aturan main itu. Sebaliknya, masing-masing pihak yang bermusuhan akan menggunakan aturan-aturan mainnya sendiri yang menguntungkan mereka untuk dapat memenangkan konflik yang berlaku.

Jadi, sebuah persyaratan penting untuk meredam, atau menghentikan konflik sosial—yang mentransformasikan dirinya menjadi kerusuhan sosial, yang ditandai oleh menonjolnya konflik fisik yang saling menghancurkan—ialah adanya aturan main yang adil, dan adanya penegak hukum yang dapat bertindak adil dan bertindak sebagai pengayom masyarakat. Bila petugas kepolisian sebagai penegak hukum tidak dapat bertindak adil dan tidak dapat bertindak sebagai pengayom masyarakat, maka kerusuhan yang terjadi tidak dapat dicegah. Ini pernah terjadi dalam Kerusuhan Sambas (Suparlan 1999b), saat petugas kepolisian di Kecamatan Jawai— yang merupakan asal mula terjadinya kerusuhan Sambas—tidak berani menahan pencuri asal Madura yang tertangkap basah. Akibat dari dilepaskannya pencuri asal Madura tersebut, 200 warga Madura asal kecamatan lain—yang merupakan temanteman dan kerabat si pencuri—datang menyerbu dan membunuh tiga orang Melayu di Kecamatan Jawai, tempat ditangkapnya si pencuri. Keberanian orang-orang Madura tersebut telah didorong, antara lain, oleh ketidakberanian petugas kepolisian Jawai untuk menghadapi orang-orang Madura.

Kerusuhan sosial sebagai konflik antar sukubangsa, yang terwujud sebagai saling penghancuran oleh satu kelompok sukubangsa terhadap kelompok sukubangsa lainnya, juga terwujud sebagai kegiatan ‘perang’ penaklukan. ‘Perang’ penaklukan itu bertujuan menguasai wilayah-wilayah untuk diakui sebagai wilayah sukubangsanya, yaitu untuk menciptakan kebudayaan dominan dalam wilayah yang telah dikuasainya itu. Hal ini terjadi dalam Kerusuhan Sambas dan Kerusuhan Ambon (Suparlan 1999c), dan juga terjadi dalam kerusuhan Aceh.

Dalam Kerusuhan Ambon, konflik yang semula terjadi antara orang-orang Bugis, Buton, dan Makasar (BBM) yang beragama Islam di satu pihak, dengan orang-orang Ambon di kota Ambon yang beragama Kristen di pihak lain, telah bergeser menjadi konflik antara sesama Orang Ambon, yaitu antara Orang Ambon yang beragama Islam dengan yang beragama Kristen. Akibatnya, kerusuhan yang saat ini terjadi di Ambon adalah kerusuhan sosial antara orang-orang Ambon Kristen lawan Islam. Dari berita terakhir yang ada di media massa, kita ketahui bahwa kota Ambon dibagi dalam wilayahwilayah Kristen dan Islam.

Penutup: Menghentikan Konflik Sosial

Konflik sosial yang terwujud sebagai kerusuhan fisik atau amuk massa harus dihentikan. Yang seharusnya menghentikan adalah petugas kepolisian, dan bukannya tentara, karena doktrin kepolisian sebenarnya berbeda dari doktrin ketentaraan. Sayangnya, Polisi Indonesia sudah menjadi seperti tentara, karena selama 32 tahun di bawah pemerintahan Orde Baru, polisi telah dijadikan sebagai sebuah satuan yang tidak terpisahkan dari ABRI. Bahkan, setelah dikeluarkannya Instruksi Presiden Habibie untuk memisahkan Polisi dari ABRI, Polisi pun secara organisasi masih berada di bawah departemen Hankam.

Fungsi polisi dalam masyarakat adalah sebagai penegak hukum, pengayom masyarakat, dan pelayan masyarakat. Sebagai penegak hukum, polisi juga menjalankan fungsi sebagai pembasmi kejahatan. Dalam organisasi ABRI, selama 32 tahun, fungsi sebagai pembasmi kejahatanlah yang diutamakan dan dibiayai secara memadai. Fungsi-fungsi lainnya dianaktirikan, atau bahkan diabaikan sama sekali. Fungsi sebagai pembasmi kejahatan mempunyai kesamaan dengan fungsi tentara sebagai penyerang atau penghancur musuh, dan karena itu cocok dengan posisi polisi sebagai bagian dari ABRI.

Dampak dari pengabaian fungsi-fungsi polisi seperti tersebut di atas—yang sebetulnya merupakan fungsi-fungsi utama dari polisi—adalah bahwa polisi menjadi kurang mampu, atau tidak profesional dalam menangani berbagai konflik dan kerusuhan sosial. Hal itu disebabkan oleh cara penanganannya yang bukan merupakan cara penanganan polisi, melainkan cara penanganan tentara. Yang diturunkan ke lapangan untuk menangani konflik atau kerusuhan sosial adalah pasukan tempur, dan bukannya pasukan pendamai. Akibatnya, konflik sosial yang terjadi bukannya dapat dihentikan, melainkan malah berkembang biak.

Syarat utama bagi setiap upaya penanganan konflik sosial agar dapat menghentikan konflik tersebut, ialah adanya suatu pranata atau organisasi (yang terbaik adalah polisi) yang dipercaya oleh pihak-pihak yang bermusuhan, dan yang digolongkan sebagai pihak ketiga, yang artinya tidak mempunyai kepentingan dalam konflik tersebut. Pihak ketiga itu dipercaya karena keadilan dan kekuatan yang dipunyainya. Bila polisi juga mempunyai kepentingan dalam konflik atau kerusuhan sosial yang terjadi, maka polisi tidak dapat berfungsi sebagai penghenti konflik sosial tersebut. Begitu juga, bila polisi sebagai sebuah pranata atau organisasi tidak mempunyai kekuatan yang sah untuk menegakkan hukum dan keadilan, maka polisi juga tidak akan dapat berfungsi untuk menghentikan konflik sosial yang terjadi.

Syarat kedua adalah tidak memusuhi atau menembak para perusuh, baik salah satu pihak atau kedua pihak yang bermusuhan, tetapi berbicara dengan mereka. Dari apa yang telah diuraikan terdahulu, konflik atau perang terjadi karena tidak adanya jalur komunikasi yang dapat mengakomodasi atau meredam perbedaan- perbedaan dan pertentangan-pertentangan yang terjadi. Untuk itu, harus dicari kepala-kepala atau tokoh-tokoh yang betul-betul pemimpin dari kelompok-kelompok yang bermusuhan tersebut untuk diajak saling berbicara. Tujuannya ialah mencari titik temu yang memungkinkan dapat dihentikannya konflik sosial yang merugikan semua pihak. Bila suatu keputusan yang disetujui bersama telah dicapai, maka persetujuan bersama tersebut harus dijalankan oleh kedua belah pihak yang bermusuhan dengan diawasi dan dikendalikan pelaksanaannya oleh polisi, untuk betul-betul dijalankan secara bulat dan menyeluruh. Bila hasil persetujuan tidak dijalankan secara bulat dan menyeluruh, maka perdamaian tidak akan berlangsung lama. Seperti yang telah terjadi di Ambon, saya mengusulkan untuk mengaktifkan pela gandong, sebuah ikatan darah atau seketurunan yang mengikat secara adat dua orang atau kelompok yang beragama Islam dan Kristen sebagai sebuah satuan kehidupan sehidup semati, berikut sanksi-sanksi adat bagi para pelanggarnya, yang harus dilakukan melalui upacara yang sakral. Tetapi, yang telah dilakukan untuk mendamaikan konflik Ambon tersebut pada bulan Mei 1999 yang lalu, bukanlah membuat upacara ritual yang sakral, melainkan membuat upacara seremonial yang superfisial. Tentu saja upaya perdamaian tersebut gagal.

Perundingan yang harus dilakukan oleh pihak ketiga yang netral dan diakui kewibawaan kekuasaannya oleh kedua belah pihak yang bermusuhan, adalah titik kunci pembuka jalan perdamaian. Pembicaraan yang dilakukan oleh pihak ketiga harus terpusat pada sebab-sebab permusuhan dan patokan-patokan penilaian menurut kebudayaan masing-masing pihak yang bermusuhan tersebut. Berdasarkan patokan-patokan nilai budaya yang digunakan oleh masing-masing pihak yang berkonflik tersebut, pihak ketiga dapat melakukan tawar menawar mengenai sumber-sumber konflik. Hal itu bertujuan untuk mereduksi sumber-sumber konflik menjadi perbedaan-perbedaan yang tidak harus diselesaikan dengan cara saling menghancurkan satu sama lain. Tujuan akhir dari pihak ketiga dalam perundingan tersebut adalah tercapainya persetujuan dari pihak-pihak yang konflik mengenai patokan keadilan yang harus mereka patuhi bersama, keutuhan jatidiri dan kehormatan masing-masing pihak. Kedua belah pihak harus merasa diuntungkan dengan adanya perdamaian di antara mereka. Cara-cara perdamaian dan isi perdamaian harus dirundingkan dan disesuaikan dengan nilai-nilai budaya dari pihak-pihak yang konflik. Jadi, bukan menurut cara-cara pihak ketiga.

Selama perundingan berlangsung, konflik sosial dalam bentuk kerusuhan ataupun pembunuhan dan pembakaran harta benda harus dapat dihentikan, dan dengan persetujuan atau setidak-tidaknya sepengetahuan pihak-pihak yang konflik. Penghentian kerusuhan dilakukan dengan menyiarkan pengumuman secara meluas kepada dua belah pihak yang konflik untuk menghentikan segala kegiatan pengrusakan mereka; dan mengenakan sanksi bagi pelanggar-pelanggarnya tanpa pandang bulu. Penghentian harus dilakukan dengan menggunakan kekuatan polisi yang harus mampu mengambil tindakan tegas bila ada yang melanggarnya. Ketegasan bertindak yang adil dengan cara bertindak yang tidak pandang bulu harus dilakukan.
(ANTROPOLOGI INDONESIA Vol. 30, No. 2, 2006)

SEJARAH PENEGAKKAN HUKUM TINDAK PIDANA KORUPSI DI INDONESIA

Korupsi yang terjadi Indonesia saat ini sudah dalam posisi yang sangat parah dan begitu mengakar dalam setiap sendi kehidupan. Perkembangan praktek korupsi dari tahun ke tahun semakin meningkat, baik dari kuantitas atau jumlah kerugian keuangan negara maupun dari segi kualitas semakin sistematis, canggih serta lingkupnya sudah meluas dalam seluruh aspek masyarakat. Meningkatnya tindak pidana korupsi yang tidak terkendali akan membawa bencana tidak saja terhadap kehidupan perekonomian nasional tetapi juga pada kehidupan berbangsa dan bernegara pada umumnya. Tindak pidana korupsi tidak lagi dapat digolongkan sebagai kejahatan biasa melainkan telah menjadi suatu kejahatan luar biasa (extraordinary crime). Karena metode konvensional yang selama ini digunakan terbukti tidak bisa menyelesaikan persoalan korupsi yang ada di masyarakat maka dalam penanganannya pun juga harus menggunakan cara-cara luar biasa (extra-ordinary).

Penanganan tindak pidana korupsi di Indonesia masih dihadapkan pada beberapa kondisi, yakni masih lemahnya upaya penegakkan hukum tindak pidana korupsi, kualitas SDM aparat penegak hukum yang masih rendah, lemahnya koordinasi penegakkan hukum tindak pidana korupsi, serta masih sering terjadinya tindak pidana korupsi dalam penanganan kasus korupsi.

Sejarah Penegakkan Hukum Tindak Pidana Korupsi

Sejarah pembentukan Tim Pemberantasan Korupsi sesungguhnya sudah dimulai sejak tahun 1960 dengan munculnya Perppu tentang pengusutan, penuntutan dan pemeriksaan tindak pidana korupsi. Perpu itu lalu dikukuhkan menjadi UU No.24/1960. Salah satu upaya yang dilakukan adalah melancarkan “Operasi Budhi”, khususnya untuk mengusut karyawan-karyawan ABRI yang dinilai tidak becus. Waktu itu perusahaan-perusahaan Belanda diambil-alih dan dijadikan BUMN, dipimpin oleh para perwira TNI. “Operasi Budhi” antara lain mengusut Mayor Suhardiman (kini Mayjen TNI Pur) meskipun akhirnya dibebaskan dari dakwaan.

Pada akhir 1967 Presiden Soeharto membentuk Tim Pemberantasan Korupsi (TPK) dengan Kepres No. 228/1967 tanggal 2 Desember 1967 dan dasar hukumnya masih tetap UU 24/1960. Para anggota tim ini merangkap jabatan lain seperti Jaksa Agung, Kapolri, Menteri Kehakiman, dan Panglima ABRI. Hasil kerja tim ad-hoc ini kemudian berhasil menyeret 9 orang yang diindikasikan “koruptor”.

Presiden Soeharto juga membentuk Komisi Empat pada Januari 1970, untuk memberikan “penilaian obyektif” terhadap langkah yang telah diambil pemerintah, dan memberikan “pertimbangan mengenai langkah yang lebih efektif untuk memberantas korupsi”. Mantan Wakil Presiden M. Hatta diangkat sebagai penasihat Komisi Empat. Anggota-anggotanya adalah mantan perdana menteri Wilopo, I.J.Kasimo, Prof. Johannes dan Anwar Tjokroaminoto dan Kepala BAKIN Mayjen Sutopo Yuwono menjadi sekretaris.

Selama periode 1970-1977 hanya satu pejabat tinggi yang dipenjara karena korupsi, yaitu Deputi Kapolri Letjen Pol Siswadji (1977, divonis 8 tahun). Pegawai negeri yang diganjar hukuman paling berat adalah Kepala Depot Logistik Kaltim Budiadji, yang divonis penjara seumur hidup (grasi Presiden menguranginya menjadi 20 tahun). Koruptor itu menilep uang negara Rp. 7,6 milyar — jumlah yang kala itu menggemparkan. Selebihnya yang dihukum adalah para koruptor lapis kedua dan rendahan bahkan sedikit sekali pelaku tindak pidana korupsi yang diajukan di pengadilan. Banyak kasus yang dipetieskan atau tidak diketahui kelanjutannya secara jelas.

Selain Komisi Empat, dimasa pemerintahan orde baru juga pernah berdiri Komisi Anti Korupsi (KAK) pada tahun 1970. Anggota KAK terdiri dari aktivis mahasiswa eksponen 66 seperti Akbar Tanjung, Thoby Mutis, Asmara Nababan dkk. Namun belum terlihat hasil yang telah dicapai, Komisi ini dibubarkan pada 15 Agustus 1970 atau hanya dua bulan sejak terbentuk.

Pada tahun 1977 dengan berdasarkan Inpres 9 Tahun 1977, Pemerintah melancarkan Operasi Penertiban (OPSTIB). Dalam empat tahun (1977-81) Opstib telah menyelamatkan uang negara Rp.200 milyar dan menindak 6.000 pegawai. Opstib merupakan gabungan dari unsur polisi, kejaksaan, militer, dan dari menteri pedayaguanaan aparatur negara dan setiap tiga bulan melaporkan kepada Presiden tentang penertiban di departemen dan jawatan pemerintah.

Ketika Abdurrahman Wahid menjadi presiden, dibentuk Tim Gabungan Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (TGPTPK). Tim ini berada di bawah Jaksa Agung Marzuki Darusman. TGPTPK dibentuk sebagai lembaga sementara sampai terbentuknya Komisi Pemberantasan Korupsi yang merupakan amanat UU No.31 tahun 1999 tentang pemberantasan korupsi. Sayang, TGPTPK yang beranggotakan jaksa, polisi dan wakil dari masyarakat tidak mendapat dukungan. Bahkan oleh Jaksa Agung sendiri. Permintaan TGPTPK untuk mengusut kasus BLBI yang banyak macet prosesnya ditolak oleh Jaksa Agung. Akhirnya, TGPTPK dibubarkan tahun 2001 ketika gugatan judicial review tiga orang Hakim Agung pernah diperiksa oleh TGPTPK dikabulkan oleh Mahkamah Agung.

Pada tahun 1999 juga pernah terbentuk Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggaran Negara (KPKPN) berdasarkan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Pemerintahan yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme. Komisi yang dipimpin oleh Yusuf Syakir ini bertugas menerima dan memeriksa laporan kekayaan para penyelenggara negara. Sejumlah pejabat pernah dilaporkan oleh KPKPN ke Kepolisian, namun banyak kasus yang tidak ditindaklanjuti seperti kasus kepemilikan rumah dan tanah yang tidak dilaporkan milik Jaksa Agung waktu itu, MA Rachman. Berdasarkan UU No. 30 Tahun 2002 tentang KPK akhirnya KPKPN dilebur menjadi bagian KPK. Upaya terakhir mempertahankan KPKPN melalui permohonan Judicial Review akhirnya ditolak oleh Mahakamah Konstitusi.

Pada era Megawati sebagai Presiden, berdasarkan UU Nomor 30 Tahun 2002 dibentuk Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi atau Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Komisi superbody yang memiliki 5 tugas dan 29 wewenang yang luar biasa ini dipimpin oleh Taufiqurahman Ruki, Sirajudin Rasul, Amien Sunaryadi, Erry Riyana Harjapamengkas, Tumpak Hatorang. Belum genap satu tahun berdiri, KPK telah menerima 1.452 laporan masyarakat mengenai praktek korupsi. Sepuluh kasus diantaranya ditindaklanjuti dalam proses penyidikan dan sudah dua kasus korupsi yang berhasil dilimpahkan ke Pengadilan Tipikor (Abdullah Puteh dan Harun Let Let dan keduanya telah divonis). Kasus korupsi besar yang telah ditangani KPK adalah korupsi yang terjadi di Komisi Pemilihan Umum (KPU). Hasil penyelidikan dan penyidikan KPK berhasil menjebloskan ketua dan anggota KPU serta beberapa pegawai Setjen KPU ke penjara. Meskipun seringkali menuai kritik dari berbagai kalangan namun apa yang telah dilakukan oleh KPK sedikit banyak memberikan harapan bagi upaya penuntasan beberapa kasus korupsi di Indonesia.

Setelah Megawati lengser dan digantikan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), program 100 hari pemerintahannya ditandai dengan pembentukan Tim Pemburu Koruptor yang dipimpin oleh oleh Wakil Jaksa Agung , Basrief Arief dibawah koordinasi Wakil Presiden Jusuf Kalla. Tim yang terdiri dari Kejaksaan dan Kepolisian bertugas memburu terpidana dan tersangka kasus korupsi yang melarikan diri keluar negeri. Meskipun belum terlihat hasil yang telah dicapai, namun Tim Pemburu koruptor diberitakan sudah menurunkan tim ke lima negara, yaitu Singapura, Amerika Serikat, Hongkong, Cina dan Australia. Selain itu Tim pemburu koruptor juga telah mengidentifikasi jumlah aset yang terparkir di luar negeri sebanyak Rp 6-7 triliun.

Tim pemberantasan korupsi yang terakhir dibentuk adalah Tim Koordinasi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Timtas Tipikor) yang dibentuk Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 2005 pada tanggal 2 Mei 2005. Ada dua tugas utama yang diemban tim yang diketuai oleh Hendarman Supandji. Pertama, melakukan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan sesuai dengan ketentuan hukum acara yang berlaku terhadap kasus dan/atau indikasi tindak pidana korupsi. Kedua, mencari dan menangkap pelaku yang diduga keras melakukan tindak pidana serta menelusuri asetnya dalam rangka pengembalian keuangan secara optimal.

Masa tugas Tim yang terdiri dari 48 orang anggota dan berasal dari unsur kepolisian, kejaksaan dan BPKP adalah dua tahun dan dapat diperpanjang. Tim ini berada dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Setiap tiga bulan, timtas tipikor melaporkan perkembangan kerjanya kepada Presiden. Tidak lama setelah berdiri, tim ini sudah disibukkan dengan penyelesaian kasus korupsi yang terjadi di 16 badan usaha milik negara (BUMN), 4 Departemen, 3 perusahaan swasta dan 12 koruptor yang melarikan diri.

Berbeda dengan Komisi Pemberantasan Korupsi yang telah menentukan adanya kriteria kasus korupsi yang dapat langsung ditangani oleh komisi, dalam Kepres No. 11 Tahun 2005 yang menjadi dasar hukum keberadaan Timtas Tipikor tidak menyebutkan kriteria kasus apa saja yang menjadi kewenangannya.

Permasalahan dalam Pemberantasan Korupsi

Persoalan penting yang dihadapi aparat penegak hukum dalam penanganan tindak pidana korupsi adalah keharusan adanya izin pemeriksaan dari presiden terhadap pejabat negara. Berlarut-larutnya penanganan kasus korupsi di daerah disebabkan belum adanya izin presiden untuk memeriksa kepala daerah atau anggota DPR sebagai saksi atau tersangka. Keharusan adanya izin pemeriksaan bagi pejabat daerah khususnya kepala daerah yang diduga terlibat perkara korupsi kenyataannya tidak hanya menjadi persoalan pelik bagi KPK dan kepolisian, namun juga kendala bagi kejaksaan.

Adanya izin pemeriksaan, dalam kenyataaanya justru mempersempit gerak aparat penegak hukum dalam mengusut dugaan korupsi. Beberapa persoalan yang muncul berkaitan dengan proses perizinan pemeriksaan dari presiden adalah Pertama, keharusan adanya izin pemeriksaan bagi kepala daerah justru menghambat penuntasan perkara korupsi yang sedang ditangani oleh kepolisan atau kejaksaan di daerah. Dalam beberapa temuan misalnya menunjukkan bahwa pemeriksaan perkara korupsi seringkali tertunda karena masih menunggu keluarnya izin dari presiden. Di samping itu, izin pemeriksaan kenyataannya bersifat parsial atau tidak menyeluruh. Dalam hal seorang kepala daerah diperiksa sebagai saksi, pihak penegak hukum di daerah harus mengajukan izinkepada presiden. Dan apabila statusnya meningkat sebagai tersangka maka penyidik harus meminta izin kembali. Izin pemeriksaan ternyata tidak bisa dilakukan satu paket misalnya izin diberikan mulai dari kepala daerah diperiksa menjadi saksi, tersangka, dan termasuk ketika akan menahan tersangka.

Persoalan adminitrasi dan birokrasi perizinan juga menjadi alasan penyebab lambatnya izin pemeriksaan turun. Hingga saat ini belum ada standar yang jelas mengenai jangka waktu keluarnya izin pemeriksaan oleh presiden. Berdasarkan surat KPK kepada Presiden SBY tanggal 25 Agustus 2006, masih terdapat 36 kepala daerah yang ditangani oleh kepolisian atau kejaksaan di daerah yang penanganannya terhambat karena belum mendapatkan izin pemeriksaan dari Presiden SBY.

Kedua, pemberian izin tidak diikuti dengan langkah melakukan monitoring dan evaluasi. Dalam praktiknya, cepatnya keluar izin pemeriksaan dari presiden ternyata tidak diikuti dengan cepatnya penanganan perkara korupsi yang dilakukan oleh kepolisian maupun kejaksaan. Presiden terkesan memasrahkan begitu saja tugas selanjutnya kepada kedua institusi hukum yang meminta izin tersebut, tanpa adanya monitoring dan evaluasi atas kinerja penanganan perkara secara terus-menerus. Tidak ada konsekuensi atau tindakan yang diberikan oleh presiden kepada kejaksaan atau kepolisian daerah apabila penanganan perkara terhadap tersangka berlarut-larut. Hal ini bisa dilihat dari perkara korupsi APBD Sumbar 2003 yang diduga melibatkan mantan gubernur Sumbar, Zaenal Bakar. Meskipun izin pemeriksaan sebagai tersangka sudah keluar sejak 4 Desember 2004, namun hingga hampir tiga tahun, pihak Kejaksaan Tinggi Sumbar belum juga melimpahkan Zainal Bakar ke pengadilan.

Selain berlarut-larut, hasil akhir yang dicapai penanganan perkara korupsi seringkali mengecewakan. Pada tahun 2006, dari 70 perkara, sudah ada enam perkara yang melibatkan kepala daerah dibebaskan oleh pengadilan. Hanya satu perkara yang telah berkekuatan hukum tetap dan telah dieksekusi yaitu perkara korupsi dana pemilu yang melibatkan Bupati Temanggung non aktif Totok Ary Prabowo (vonis kasasi MA empat tahun penjara). Selebihnya atau 56 perkara masih macet di tingkat penyelidikan dan penyidikan.

Dalam beberapa perkara pemberian izin pemeriksaan juga juga tidak diikuti dengan langkah presiden memberhentikan sementara (non aktif) ketika para kepala daerah beralih status menjadi terdakwa. Padahal Pasal 31 ayat 1 UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah secara jelas menyebutkan bahwa kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh presiden tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara.

Berdasarkan uraian tersebut jelas jika presiden benar-benar serius memberantas korupsi, maka perlu menghapus kebijakan kewajiban bagi penyidik untuk meminta izin pemeriksaan bagi kepala daerah kepada Presiden. Peraturan ini terbukti memperlambat percepatan pemberantasan korupsi, diskriminatif, dan bertentangan dengan prinsip equality before the law sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 27 Ayat (1) UUD 45. Agar tidak dianggap sebagai penghambat pemberantasan korupsi dan tidak dinilai sebagai upaya menaikkan citra semata maka kebijakan meminta izin pemeriksaan bagi kepala daerah harus dihapuskan. Kebijakan ini dapat diganti dengan cukup adanya pemberitahuan pemeriksaan kepada presiden. Selain itu monitoring dan evaluasi atas kinerja aparat kejaksaaan atau kepolisian di daerah juga harus ditingkatkan.

Kualitas SDM Aparat Penegak Hukum Masih Rendah

Untuk menangani berbagai persoalan korupsi yang semakin sistematis dan canggih, dibutuhkan sumber daya manusia yang berkualitas. Penanganan tindak pidana korupsi saat ini membutuhkan sumber daya manusia yang terspesialisasi dalam aspek atau bidang tertentu. Korupsi yang terjadi dalam bidang perbankan, tentunya juga membutuhkan kapasitas SDM yang kompeten di bidang keuangan dan perbankan. Untuk itu, aparat penegak hukum tindak pidana korupsi hendaknya memiliki kapasitas atau kemampuan yang dibutuhkan untuk menangani persoalan korupsi yang semakin kompleks dan sistematis tersebut.

Polri sebagai penyelenggara negara di bidang keamanan masih memiliki keterbatasan dalam penegakkan hukum, khususnya penanganan tindak pidana korupsi. Adanya keterbatasan SDM Polri tersebut juga menjadi salah satu faktor yang mendorong dibentuknya Tim atau Komisi pemberantasan korupsi, seperti Komisi Anti Korupsi (1970), Operasi Penertiban/ OBSTIB (1977), Tim Gabungan Pemberntasan Tindak Pidana Korupsi (TGPTPK), Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara/ KPKPN (1999), Komisi Pemberantasan Korupsi/KPK (2002) dan Tim Koordinasi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi/Timtas Tipikor (2005). Pembentukan tim/ komisi pemberantasan korupsi tersebut hingga saat ini belum mampu memberikan hasil yang optimal dalam pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia.

Munculnya Komisi Pembentasan Korupsi (KPK) yang berfungsi melakukan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan kasus tindak pidana korupsi merupakan respon atas kurang efektifnya penanganan tindak pidana korupsi oleh aparat kepolisian dan kejaksaan. Bahkan di antara aparat penegak hukum banyak yang terlibat kasus tindak pidana korupsi. Hal ini terbukti dengan ditangkapnya beberapa perwira tinggi kepolisian yang terlibat dalam kasus pembobolan BNI dan beberapa jaksa yang terlibat tindak pidana korupsi dana BLBI.

Keterbatasan SDM Polri di atas juga tidak lepas dari keterbatasan anggaran penegakkan hukum korupsi. Keterbatasan anggaran tersebut pada akhirnya juga berpengaruh terhadap tingkat kesejahteraan aparat penegak hukum dalam melaksanakan tugas pemberantasan korupsi. Banyak anggota Polri dan kejaksaan yang terlibat tindak pidana korupsi karena menyelesaikan kasus korupsi dengan korupsi. Banyak proses penyidikan kasus korupsi dihentikan karena anggota Polri atau kejaksaan menerima suap dari orang-orang yang terlibat kasus tindak pidana korupsi tersebut.

Koordinasi Aparat Penegak Hukum Korupsi Masih Lemah

Terdapat beberapa institusi yang memiliki tugas dan kewenangan melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi, yakni Kejaksaan, Kepoliisian, Komisi Pemberantasan Korupsi, dan Timtas Tipikor. Hal ini tentunya tidak menutup kemungkinan terjadinya benturan atau tumpang tindih (over lapping) kewenangan antar institusi pemberantasan korupsi. Untuk itu perlu adanya koordinasi dan kesepahaman untuk menghindari rivalitas yang negatif diantara sesama lembaga tersebut. Hal ini penting untuk segera diatasi agar upaya pemberantasan korupsi tidak jalan buntu (dead lock) akibat terjadinya perebutan antar instansi penegak hukum.

Salah satu sebab dari kegagalan penanganan tindak pidana korupsi masa lalu adalah karena kurang atau bahkan tidak adanya koordinasi antar institusi penegak hukum. Masing-masing institusi berjalan sendiri-sendiri dan tidak berkordinasi satu sama lain. Selain itu, birokrasi dan campur tangan pihak lain juga menghambat dalam melakukan kordinasi antar institusi penegak hukum. Oleh karena itu, koordinasi antar institusi pemberantasan korupsi sangat mutlak diperlukan dan selanjutnya setiap pembuatan dan pembaharuan kebijakan yang berkaitan dengan pemberantasan korupsi harus dikoordinasikan oleh semua institusi penegak hukum. Koordinasi yang dimaksud adalah memberikan pengarahan, pedoman, petunjuk atau melakukan kerja sama dengan instansi lain yang terkait dengan kegiatan pemberantasan korupsi dan instansi yang dalam melaksanakan pelayanan publik berpotensi korupsi.

Salah satu pelajaran dari buruknya koordinasi diantara sesama institusi penegak hukum dapat dilihat dari kasus kaburnya Sudjiono Timan terpidana kasus korupsi BPUI senilai US$ 128 Juta. Pihak Mahkamah Agung (MA) yang memberikan vonis penjara ditingkat kasasi ternyata lambat memberikan salinan putusannya kepada kejaksaan sebagai eksekutor. Kejaksaan sendiri berdalih tidak dapat melakukan ekskusi tanpa adanya salinan putusan dan juga melakukan kekeliruan dengan tidak melakukan koordinasi dengan kepolisian dan pihak imigrasi untuk menghindari kaburnya terpidana kasus ini keluar negeri. Pada akhirnya setelah terpidana korupsi ini berhasil melarikan diri keluar negeri yang terjadi adalah saling menyalahkan diantara institusi penegak hukum.
Pasal 30 UU No. 16/2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia secara tegas menyebutkan bahwa dibidang pidana, kejaksaan mempunyai tugas dan wewenang antara lain: (a) Melakukan penuntutan; melaksanakan penetapan hakim dan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; (b) Melakukan penyelidikan terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan undang-undang; (c) Melengkapi berkas perkara tertentu dan untuk itu dapat melakukan pemeriksaan tambahan sebelum dilimpahkan ke pengadilan yang dalam pelaksanaannya dikoordinasikan dengan penyidik.

Dengan melihat tugas dan wewenang kejaksaan di atas, maka terlihat ada kesamaan tugas dan wewenang dengan Timtas Tipikor khususnya dalam melakukan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan perkara pidana termasuk didalamnya tindak pidana korupsi. Namun kemungkinan munculnya masalah dalam pelaksanaan tugas dan wewenang antara kejaksaan dengan Timtas Tipikor dapat teratasi dengan adanya Inpres No. 5 Tahun 2004 tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi. Dalam Instruksi Khusus angka 9 Inpres Nomor 5 Tahun 2004, Presiden memerintahkan agar Jaksa Agung mengoptimalkan upaya-upaya penyidikan dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi untuk menghukum pelaku dan mengembalikan keuangan negara. Berdasarkan Inpres No. 5 Tahun 2004, agenda pemberantasan korupsi dilakukan dengan dua tujuan spesifik yaitu menghukum pelaku tindak pidana korupsi dan menyelamatkan keuangan negara.

Selain tumpang-tindih tugas dan kewenangan dengan kejaksaan, kehadiran Timtas Tipikor juga menimbulkan tumpang tindih tugas dan kewenangan dengan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Karena baik Timtas Tipikor maupun KPK sama-sama memiliki tugas melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi. Kehadiran Timtas Tipikor idealnya dapat menjadi “counterpartner” bagi KPK, sehingga pemberantasan korupsi dapat dilaksanakan secara efisien dan efektif serta berfungsi sebagai pemicu dan pemberdayaan institusi yang telah ada dalam pemberantasan korupsi (trigger mechanism). Namun dalam kenyataannya kerjasama tersebut kurang berjalan secara optimal, sehingga menyulitkan proses pemberantasan korupsi.

Kekhawatiran kehadiran Timtastipikor akan menimbulkan tumpang tindih dengan KPK seharusnya dapat diminimalisir apabila adanya koordinasi diantara kedua lembaga pemberantasan korupsi tersebut. Berdasarkan UU no. 30 Tahun 2002, tugas pertama dari Komisi Pemberantasan Korupsi adalah koordinasi dengan instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi. Dalam hal melaksanakan tugas, KPK berwenang : (1) mengkoordinasikan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi; (2) menetapkan sistem pelaporan dalam kegiatan pemberantasan tindak pidana korupsi; (3) meminta informasi tentang kegiatan pemberantasan tindak pidana korupsi kepada instansi yang terkait; (4) melaksanakan dengar pendapat atau pertemuan dengan instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi; dan (5) meminta laporan instansi terkait mengenai pencegahan tindak pidana korupsi.

Langkah koordinasi dalam pemberantasan korupsi antara KPK dengan instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi (kepolisian dan kejaksaan) sudah dimulai sejak lembaga Superbody ini mulai efektif bekerja (tahun 2004). Berdasarkan laporan KPK hingga November 2004 disebutkan terdapat 307 perkara korupsi yang ditangani kepolisian (66) dan kejaksaan (241) telah dikoordinasikan dengan KPK. Namun koordinasi yag dilakukan oleh dua institusi penegak hukum kepada KPK masih terbatas kepada pemberitahuan dimulainya penyidikan (SPDP).

Untuk menghindari tumpang tindih penanganan perkara korupsi, Tim Tastipikor telah berkoordinasi dengan KPK dengan menjelaskan tugas yang diberikan kepada Tim Tastipikor, seperti pemberantasan korupsi di 4 departemen dan 16 BUMN serta menjelaskan ada 15 perkara yang akan ditangani Tim Tastipikor. Dalam pertemuan untuk koordinasi disepakati bahwa perkara haji yang ditangani KPK diserahkan untuk ditangani bersama dengan perkara yang saat ini ditangani Tim Tastipikor. Meskipun telah ada koordinasi, tetapi berdasarkan tugas dan kewenangan luar biasa yang diberikan undang-undang, KPK tetap memililki tanggung jawab untuk melakukan supervisi dan memantau perkara korupsi yang dilimpahkan kepada institusi penegak hukum lain termasuk Timtas Tipikor. Bahkan dalam keadaan tertentu KPK dapat mengambil alih tugas dan wewenang penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan (superbody) yang sedang dilaksanakan oleh Polri, kejaksaan dan Timtas Tipikor (SGT/2011).

MANAJEMEN RISIKO KEAMANAN BANDARA

Keamanan Bandara

Bandar udara (Airport) merupakan salah satu obyek vital tempat lalu-lintas pergerakan manusia dan barang antar kota/pulau/negara. Bandara juga merupakan pusat kegiatan ekonomi dan bisnis yang mampu memberikan kontribusi pendapatan negara. Mengingat sedemikian vitalnya fungsi bandara, maka setiap bandara perlu dikelola dengan sistem pengamanan yang terintegrasi.

Bandar Udara (Bandara) merupakan pintu gerbang lalu-lintas manusia dan barang yang masuk/keluar Ibukota Indonesia dan menjadi salah satu pusat ekonomi dan bisnis yang mengalami perkembangan cukup signifikan. Berdasarkan data PT. Angkasa Pura II, jumlah penumpang pesawat di Bandara Internasional Soekarno-Hatta (Soetta) pada tahun 2004 berjumlah 26 juta orang dan pada tahun 2005 meningkat menjadi sekitar 27,95 juta orang. Menurut Badan Pusat Statistik (BPS), jumlah penumpang domestik untuk periode Januari-Maret 2007 sebanyak 830.200 orang atau 35,7% dari total penumpang domestik yang berjumlah 6,1 juta orang.

Besarnya jumlah pengguna jasa penerbangan menimbulkan konsekuensi meningkatnya risiko keamanan penerbangan dan pengguna jasa penerbangan. Berdasarkan hasil penelitian Organisasi Penerbangan Sipil Internasional (ICAO), frekuensi kecelakaan pesawat terbang niaga komersial Indonesia tertinggi di Asia atau rata-rata sembilan kali per tahun. Sedangkan di negara Asia lain hanya 3-4 kali setahun. Kecelakaan yang dimaksud adalah kecelakaan yang menimbulkan korban jiwa, luka-luka, dan fisik pesawat rusak serius. Asosiasi Maskapai Sipil International (IATA) menyimpulkan bahwa tingkat keamanan penerbangan di Indonesia tergolong rendah, yakni sebesar 1,3, berada jauh di bawah standar ideal 0,35. Standar penerbangan di Cina sangat baik mencapai 0,0. Negara di Eropa 0,3, Amerika 0,2, Timur Tengah 3,8, Amerika latin 2,6.

Sebagian besar kecelakaan pesawat terjadi di bandar udara dan sekitarnya. Kecelakaan pada saat tinggal landas (take-off) sekitar 13-19%, sedangkan pada saat pendaratan (landing) sekitar 81-87% dari seluruh kecelakaan. Pada saat terbang jelajah (cruising flight) memang masih ada kemungkinan kecelakaan, tetapi jumlahnya relatif kecil sehingga prosentasenya dapat diabaikan.

Oleh karena rawannya bandar udara, semua penghalang (obstacles) secara fisik maupun non fisik di bandar udara dan sekitarnya harus dihilangkan. Untuk kepentingan keselamatan penerbangan, kawasan di sekitar bandar dibagi menjadi kawasan pendaratan dan lepas landas, kawasan kemungkinan bahaya kecelakaan, kawasan di bawah transisi, kawasan di bawah permukaan horizontal dalam, kawasan di bawah permukaan kerucut dan kawasan penempatan alat navigasi penerbangan. Dalam kawasan tersebut harus bebas dari bangunan yang tinggi, pohon, gedung, burung yang berkeliaran (bird hazard) dan main layang-layang. Setiap bandar udara selalu diatur batas-batas operasinya untuk menjamin keselamatan penerbangan.

Ancaman Keamanan Bandara

Selain keamanan bandara yang berkaitan langsung dengan keselamatan penerbangan, keamanan yang berkaitan dengan ancaman kekerasan dan terorisme juga harus menjadi fokus perhatian keamanan bandara. Peristiwa penyerangan gedung WTC (World Trade Center) dan instalasi vital Amerika Serikat pada tanggal 11 September 2001 oleh sekelompok teroris terorganisir telah menimbulkan tewasnya ribuan nyawa manusia dan kerugian material serta finansial yang sangat besar. Kejadian ini menjadi catatan penting dalam sejarah penerbangan sipil, yang menunjukkan bahwa bandar udara telah dipergunakan oleh teroris sebagai landasan untuk menyerang dan menghancurkan sasaran yang dikehendaki.

Kasus kekerasan dan serangan terorisme juga pernah menimpa Bandara Internasional Soekarno-Hatta. Peristiwa peledakan bom di Terminal F Bandara Internasional Soekarno-Hatta Jakarta pada tanggal 27 April 2003 merupakan bentuk nyata aksi kekerasan dan gangguan keamanan terhadap fasilitas bandara yang menimbulkan kerugian finansial dan korban luka-luka terhadap pengguna jasa penerbangan. Siapapun pelakunya dan apapun motifnya, kejadian di Bandara Soekarno-Hatta telah membuktikan adanya gangguan keamanan dan ancaman di lingkungan penerbangan, yang merupakan salah satu obyek vital nasional. Apabila tidak ada upaya perbaikan sistem pengamanan yang konkrit dari instansi terkait, maka ancaman yang serius di kemudian hari dapat terjadi sewaktu-waktu.

Berbagai bentuk ancaman dan risiko keamanan juga datang dari aktivitas para pengantar calon penumpang pesawat udara, penjual berbagai barang seperti penjual parfum dan alat tulis, tukang ojek motor yang masuk terminal untuk mengantar penumpang pesawat udara. Selain itu, jalan tol yang menembus bandara dapat memicu kerawanan, akses ke terminal tanpa ada pembatasan, taxi gelap (tanpa stiker atau plat hitam) berkeliaran yang kadang-kadang memaksa penumpang yang baru mendarat. Di terminal TKI sering terjadi pemerasan mantan TKI yang baru datang, bagasi penumpang diganggu oleh tangan jahil. Siapapun juga dengan mudah masuk terminal tanpa mengalami pemeriksaan lebih dahulu, pada hal seharusnya bandar udara tersebut merupakan daerah steril dari berbagai kerawanan keamanan. Dan kasus terbaru dari rawannya bandar udara Soekarno-Hatta adalah kasus pencurian lampu pemandu pendaratan yang terdapat di sepanjang taxiway. Dapat dibayangkan betapa besarnya ancaman keselamatan jika pesawat yang mendarat pada malam hari tanpa memakai panduan alur lampu pendaratan. Belum lagi kerugian finansial akibat pencurian lampu-lampu tersebut dan akibat yang ditimbulkan dari terganggunya beberapa penerbangan.

Berdasarkan data Kepolisian Bandara Soekarno-Hatta, pada tahun 2005 terdapat 158 kasus tindak kriminalitas di lingkungan Bandara dan pada periode Januari-April 2006 terdapat sekitar 82 kasus kriminal. Kasus-kasus yang cukup menonjol pada tahun 2005 adalah pencurian sebanyak 52 kasus, penipuan sebanyak 23 kasus, penganiayaan sebanyak 9 kasus dan teror bom 1 kasus. Sedangkan kasus-kasus yang menonjol pada periode Januari-April 2006 adalah pencurian sebanyak 31 kasus, penipuan sebanyak 17 kasus, penganiayaan sebanyak 6 kasus serta 3 kasus teror bom.

Berbagai kasus di atas menunjukkan bahwa tingkat ancaman dan risiko keamanan Bandara Soekarno-Hatta relatif masih cukup tinggi. Untuk itu dibutuhkan identifikasi berbagai bentuk ancaman dan dampak yang dapat ditimbulkan serta bentuk kerentanan lainnya yang kemungkinan dapat terjadi di masa datang. Melalui analisis risiko, pihak manajemen diharapkan dapat mengambil langkah-langkah untuk mengurangi risiko keamanan di masa akan datang serta untuk memperbaiki sistem keamanan ke arah yang lebih baik.

Manajemen Pengamanan Bandara

Bandar udara (airport) merupakan salah satu obyek vital yang memiliki risiko tinggi terhadap berbagai bentuk ancaman dan gangguan keamanan. Untuk itu, manajemen pengamanan bandara memiliki spesifikasi yang berbeda dengan manajemen pengamanan perusahaan lainnya. Manajemen pengamanan bandara tidak hanya menyangkut pengamanan terhadap aset tetapi juga pengamanan terhadap jiwa manusia.

Terdapat 5 prinsip yang harus ditelaah pada saat pengembangan sistem keamanan bandara dan keselamatan penerbangan, yakni :
1. Kerahasiaan, yakni memastikan bahwa informasi tentang penerbangan hanya dapat diakses oleh pihak yang benar-benar berhak.
2. Integritas, berarti menjaga keakuratan dan kelengkapan informasi serta metode pemrosesannya. Suatu sistem memiliki integritas yang baik apabila informasi yang tersedia dalam lingkungan sistem akurat dan handal, serta apabila modifikasi data oleh pihak tak berwenang dapat dicegah.
3. Ketersediaan, yakni tindakan mencegah informasi atau sumberdaya disimpan di luar ketentuan, sehingga mengakibatkan pengguna lain tidak bisa mengaksesnya. Ketersediaan menjamin pihak yang berwenang dapat mengakses data atau sumberdaya yang akurat pada saat dibutuhkan.
4. Otentikasi, merupakan proses memverifikasi bahwa orang yang mengakses atau masuk ke suatu lingkungan sistem keamanan perusahaan benar-benar sesuai dengan identitas yang diklaimnya.umumnya dilakukan melalui user name dan password, atau yang lebih canggih ádalah menggunakan smart card atau biometrik, termasuk pemindaian sidik jari atau retina mata.
5. Otorisasi, yaitu hak yang diberikan lepada seorang individu atau suatu proses untuk menggunakan suatu sistem dan data. Biasanya otorisasi ditentukan oleh administrator sistem sesuai dengan ketentuan otorisasi keamanan dalam perusahaan terkait. Hal ini kemudian diverifikasi oleh suatu komputer di sistem tersebut melalui suatu bentuk identifikasi pengguna, seperti PIN (personal identification number), code number, atau password.

Berdasarkan Keppres No. 63 Tahun 2004 tentang Pengamanan Obyek Vital Nasional, bandar udara termasuk dalam kategori obyek vital nasional. Dalam Pasal 1 ayat 1 disebutkan definisi obyek vital nasional adalah adalah kawasan/lokasi, bangunan/instalasi dan/atau usaha yang menyangkut hajat hidup orang banyak, kepentingan negara dan/atau sumber pendapatan negara yang bersifat strategis. Sedangkan dalam Pasal 2 disebutkan bahwa obyek vital nasional yang bersifat strategis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 ayat 1 harus memenuhi salah satu, sebagian atau seluruh ciri-ciri sebagai berikut:
• ancaman dan gangguan terhadapnya mengakibatkan bencana terhadap kemanusiaan dan pembangunan;
• ancaman dan gangguan terhadapnya mengakibatkan kekacauan transportasi dan komunikasi secara nasional; dan/atau
• ancaman dan gangguan terhadapnya mengakibatkan terganggunya penyelenggaraan pemerintahan negara.

Sistem koordinasi pengamanan di bandar udara memiliki peran strategis dalam mewujudkan situasi aman dan nyaman bagi kelangsungan usaha. Dalam bandara terdapat berbagai unit pengamanan yang saling tergantung satu sama lainnya dan dengan berbagai perannya masing-masing, namun memiliki tujuan sama yaitu mewudjudkan rasa aman dan nyaman. Dalam konteks sistem koordinasi pengamanan bandar udara, maka saling ketergantungan antar unit pengamanan memiliki arti penting bagi organisasi, karena menyangkut kelangsungan hidup Bandar Udara. Dalam konteks itulah diperlukan adanya upaya pengamanan (security control) untuk mencegah terjadinya penyusupan senjata, bahan peledak atau bahan-bahan lain yang mungkin digunakan untuk melakukan gangguan melawan hukum terhadap bandara dan penerbangan.

Beberapa jenis gangguan keamanan terhadap bandara antara lain berupa ancaman bom melalui telepon. Bahkan pada tanggal 27 April 2003 di terminal 2F Bandar udara Soekarno-Hatta terjadi ledakan bom yang menimbulkan tidak kurang dari 8 orang korban luka-luka berat. Selain itu juga terjadi aksi unjuk rasa yang dilakukan serombongan tukang ojek dan menutup beberapa pintu utama jalur masuk ke arah bandar udara Internasional Soekarno – Hatta. Peristiwa tersebut terjadi pertengahan tahun 2004 penyebabnya adalah kegagalan negosiasi pengelola bandar udara dengan perwakilan tukang ojek. Pengelola bermaksud mengurangi jumlah pengojek dengan memberi stiker khusus pada tukang ojek resmi bandar udara. Duduk perkaranya tergolong sederhana tetapi dampaknya bisa sangat luar biasa dan hampir terasa bagi kepentingan nasional maupun internasional.

Dari aspek keselamatan penerbangan hambatan (obstacles) yang sangat berbahaya di Bandara antara lain adalah bahaya burung (bird hazard) dan main layang-layang di sekitar bandara. Gangguan layang-layang sering dikeluhkan oleh beberapa maskapai penerbangan dari luar negeri karena sudah diambang batas yang membahayakan keselamatan pesawat udara pada saat tinggal landas maupun pendaratan. Disamping itu, gangguan layang-layang juga secara ekonomis merugikan perusahaan penerbangan, karena pesawat terpaksa melakukan pendaratan di landasan yang jauh dari terminal kedatangan.

Desain tata ruang bandara seharusnya memperhitungkan penghalang (obstacles) terhadap berbagai gangguan, misalnya gangguan burung (bird hazard). Burung juga menjadi masalah di Bandar Udara Soekarno-Hatta sejak akan dibangun, karena lokasinya berdekatan dengan Pulau Nyamuk (Kepulauan Seribu) yang merupakan suaka burung. Oleh karena itu tidak mustahil kalau rombongan burung tersebut beramai-ramai ke Bandara Soekarno-Hatta untuk mencari makanan. Tanah yang basah menyuburkan cacing tanah, empang yang luas menyuburkan ikan, rumput dan padi-padian semuanya merangsang kehadiran burung. Di Singapura, tanah sekitar landasan kering, tidak memberi kesempatan hidup serangga yang dapat merangsang datangnya burung. Di Soekarno-Hatta tidak kurang dari 400 berbagai jenis burung yang berkeliaran di landasan, pada sore hari burung-burung tersebut berada dilandasan pacu dan baru terbang pada saat pesawat udara melintas di atasnya.

Masalah burung di Soekarno-Hatta pernah menimpa mesin salah satu pesawat udara milik perusahaan penerbangan swasta yang mengakibatkan kerugian yang tidak sedikit. Biaya perbaikan mesin, biaya leasing serta kerugian-kerugian akibat perbaikan mesin dalam waktu 21 hari tentu sangat mahal ongkosnya, suatu jumlah yang relatif besar, tetapi masih beruntung tidak mengalami kecelakaan karena kecanggihan penerbangnya.

Di kawasan bandara juga banyak penjual asongan, tukang ojek, tukang semir, calo tiket dan calo taksi serta pemulung yang melakukan aktivitas usaha. Jalan tol yang menembus bandara dapat memicu kerawanan, akses ke terminal tanpa ada pembatasan. Di terminal TKI orang dengan mudah masuk terminal tanpa mengalami pemeriksaan lebih dahulu, kadang di antara mereka melakukan pemerasan terhadap TKI yang baru datang serta melakukan pencurian bagasi penumpang.

Bentuk gangguan keamanan lain di Bandara adalah kasus pencurian barang-barang dalam kendaraan yang di parkir di sekitar andara dan kasus pencurian lampu pemandu pendaratan yang terdapat di sepanjang taxiway. Bisa dibayangkan jika lampu-lampu itu tidak ada dan pesawat mendarat pada malam hari tentu kesulitan yang nyata bagi pilot untuk mengatur harus mendarat memakai panduan apa jika alur lampu pendarat tidak ada.
Kerawanan di Soekarno-Hatta ditambah runyam lagi dengan adanya tol yang menghubungkan tol Sedyatmo dengan kota Tanggerang yang menembus jantung bandar udara yang dikenal dengan jalan MI. Hal ini sangat rawan karena di daerah tersebut merupakan Restricted Public Area (RPA) yang terdapat fuel storage, gedung sentral operasi Garuda Indonesia, pelintasan taxiway. Jalan MI semula hanya untuk internal kegiatan bandar udara, sekarang dibuka untuk umum dengan konsekuensi akan menambah kemacetan, terutama jam sibuk, yang dapat mengganggu jadwal penerbangan.

Mengingat pentingnya keamanan di bandar udara, secara mendasar siapapun dilarang di bandar udara, kecuali ada izin baik tertulis maupun tidak tertulis. Wilayah bandar udara dibagi menjadi public area, restricted public area, restricted area dan prohibited area. Siapapun juga boleh masuk public area atau area umum setelah memperoleh izin, di restricted area atau area terbatas hanya calon penumpang, petugas perusahaan penerbangan yang diperbolehkan dan hanya penumpang yang boleh meneruskan ke waiting room. Semua pintu waiting room tetap terkunci, kecuali untuk kepentingan boarding.

Kejadian yang sangat luar biasa pernah menimpa Pesawat Batavia Air di Bandar Udara Hassanudin Makassar, di mana hampir 97 % bahan bakar yang di masukan ke tangki mengandung air, jelas di sini bukan avtur terkontaminasi air tetapi air terkontaminasi avtur. Kejadian ini sangat membahayakan penumpang dan sekali lagi membuktikan bahwa standar keamanan bandar udara-bandar udara di Indondesia sangat lemah, termasuk pengamanan dan identifikasi bagi orang atau pihak-pihak yang memang setiap hari bekerja dan berhubungan dengan bandar udara.

Pada prinsipnya Bandar Udara harus steril dari berbagai ancaman, oleh karena itu Bandar Udara harus di pagar. Memang mahal biaya pemagaran, karena itu harga keamanan Bandar Udara termasuk tentunya adalah keamanan nasional. Bahan pagar harus memenuhi kriteria rekomendasi dari organisasi penerbangan sipil internasional atau ICAO. Pagar terdiri dari pagar yang berfungsi sebagai penghambat dan pelindung (profektif). Pagar penghambat seluas Bandara, sedangkan pagar yang berfungsi sebagai pelindung dilakukan pada peralatan-peralatan vital dan tempat-tempat strategis.

Dalam proses manajemen risiko keamanan secara keseluruhan, otoritas bandara perlu melakukan tahapan-tahapan lain guna memastikan keamanan benar-benar terjaga. Tahapan tersebut mencakup penentuan peran dan tanggung jawab masing-masing individu dalam perusahaan untuk penjagaan keamanan, penerapan pengawasan serta evaluasi efektivitas program penjagaan keamanan tersebut.

Dengan penerapan manajemen risiko secara lengkap, bandara memiliki suatu program formal yang konsisten serta memadai dalam mengorganisir sumberdayanya. Dengan demikian, perusahaan akan dapat mengelola risiko di seluruh lapisan perusahaan dan memastikan proses bisnis bandara tersebut dapat berjalan dengan lancar tanpa dipengaruhi oleh ancaman dan gangguan keamanan sistem.

REFORMASI POLRI, ANTARA HARAPAN DAN KENYATAAN

Satu dasawarsa lebih Polri melaksanakan “Reformasi Menuju Polri yang Profesional, Bermoral dan Moderen”. Dalam rentang waktu sepuluh tahun lebih tersebut, Polri telah melaksanakan reformasi yang mencakup aspek struktural, instrumental dan kultural. Namun yang menjadi pertanyaan umum adalah, seberapa jauh hal itu telah dilakukan? Dalam masyarakat yang demokratis, Polri dituntut menerapkan prinsip Tata Kelola Pemerintahan yang Baik (good governance), karena Polri merupakan aparatur negara, maka pertanggung jawaban akhirnya adalah kepada pemilik kedaulatan, yakni seluruh rakyat Indonesia. Dalam konteks good governance, Polri sudah sewajarnya menjalankan prinsip-prinsip yang akuntabel, transparan, menghargai kesetaraan, taat hukum dan demokratik.

Untuk itulah maka reformasi Polri menjadi sebuah keniscayaan. Bila sebelumnya Polri menjadi bagian dari ABRI dan instrumen kekuasaan, sehingga sifat militeristiknya sangat terlihat, ke depan Polri harus berperilaku sipil dalam memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat. Demikian juga dalam memecahkan masalah kejahatan, Polri harus profesional dan menghindari cara-cara represif. Selain itu, Polri harus lebih dekat dengan rakyat di dalam pemeliharaan kamtibmas dan memberikan, pelayanan hukum kepada masyarakat. Menjunjung tinggi keadilan dan menghormati HAM, merupakan persyaratan lain yang harus dilakukan Polri dalam mereformasi dirinya. Dengan kata lain, dalam mewujudkan misinya, Polri harus mampu membangun citra sebagai pelindung, pengayom, pelayan masyarakat, serta pengabdi bangsa dan negara.

Namun dalam pelaksanaan tupoksinya, Polri masih dihadapkan pada persoalan kultur organisasi yang belum sepenuhnya mencerminkan reformasi dirinya. Terungkapnya kasus mafia hukum dan peradilan, seperti dalam kasus pajak Gayus Holomoan Tambunan menunjukkan bahwa masih banyak anggota Polri yang terlibat dalam kegiatan “makelar kasus”. Dalam kasus pajak tersebut, beberapa perwira tinggi dan menegah diduga menerima suap dan gratifikasi. Kasus pajak ini juga telah mempermalukan institusi Polri dengan kasus kaburnya Gayus dari rutan Brimob untuk plesiran ke Bali, Macao, Malaysia dan Singapura.

Hingga saat ini masih banyak keluhan masyarakat terhadap cara-cara anggota Polri dalam menjalankan tugas. Polri dianggap tidak mengalami perubahan, baik dalam tugas harkamtibmas, penegakkan hukum maupun pelayanan masyarakat. Dalam dengar pendapat dengan Komisi III DPR tanggal 21 Pebruari 2011, Komnas HAM menyatakan bahwa pada tahun 2010 terdapat 1.369 pengaduan masyarakat tentang pelanggaran HAM yang dilakukan kepolisian. Pengaduan masyarakat terhadap pelanggaran HAM oleh polisi ini menduduki peringkat teratas diantara lembaga negara/pemerintahan yang lain. Banyak anggota masyarakat yang mengeluhkan keberpihakan atau diskriminasi anggota Polri dalam menangani kasus-kasus hukum. Polri dianggap berpihak kepada kalangan pemodal (pengusaha) atau orang yang memberinya uang dalam penanganan kasus-kasus hukum. Banyak anggota masyarakat yang juga menganggap anggota Polri melakukan pemerasan atau meminta uang kepada pihak yang terlibat kasus-kasus hukum.

Perilaku korup -dalam arti penyalahgunaan kekuasaan– juga masih melekat dalam tubuh Polri. Indeks Persepsi Korupsi Indonesia 2006 yang dikeluarkan oleh TII menempatkan Polri diperingkat teratas dalam persepsi masyarakat tentang lembaga negara yang paling korup. Hasil penelitian TII ini menjadi acuan Global Corruption Barometer (GCB) 2007 dalam menilai kinerja Polri bersama parlemen, lembaga peradilan dan partai politik. Temuan-temuan penting GCB 2007, antara lain menunjukan adanya 1 dari 10 orang di seluruh dunia harus membayar suap untuk mendapatkan pelayanan publik. Praktik suap secara khusus menyebar dalam interaksi dengan polisi, lembaga peradilan dan lembaga pelayanan perijinan. GCB 2007 menunjukkan, banyak responden mengaku lembaga kepolisian adalah yang paling bermasalah dalam membayar suap. Ada empat zona titik rawan korupsi di kepolisian. Pertama, zona pelayanan dalam urusan pemberian izin, registrasi, verifikasi dan sebagainya; kedua zona kewenangan, khususnya dalam tugas selaku penegak hukum; ketiga zona fiskal atau anggaran, di mana pos belanja barang, khususnya persenjataan telah menjadi sasaran empuk pemburu ekonomi rente; keempat, zona manajemen personalia, khususnya saat rekruitmen, promosi, mutasi bahkan diklat untuk jabatan yang strategis.

Berbagai permasalahan diatas, hingga saat ini masih terus menjadi sisi kelam wajah reformasi kultural Polri. Berbagai keberhasilan Polri dalam penegakkan hukum seperti pemberantasan terorisme, seolah tenggelam ditelan isu-isu korupsi, makelar kasus dan pelanggaran HAM. Bahkan reformasi struktural dan instrumental menimbulkan paradox keberpihakan Polri terhadap kekuasaan melalui instrumen politik hukum, yakni penangkapan/penahanan pihak-pihak yang dianggap mendiskriditkan atau ingin menjatuhkan kredibilitas pemerintah (presiden). Kedudukan Kapolri di bawah Presiden menyiratkan bahwa Polri bisa menjadi alat kekuasaan presiden selaku kepala pemerintahan, dan bukan sebagai kepolisian negara yang netral dari intervensi politik sebagaimana yang dinyatakan dalam Pasal 5 UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara RI. Atau, jangan-jangan UU No. 2/2002 itu sendiri yang bermasalah dan tidak lagi sesuai dengan perkembangan masyarakat yang demokratis ? Wallahualam.